北大教授姚洋：有些地方复工速度太慢，跟官员的微妙心态有关_风闻

作者 | 姚洋（北京大学国家发展研究院教授、院长）

来源 | 澎湃新闻

北京大学国家发展研究院教授、院长姚洋

这次控制新冠肺炎是对政府治理能力的一次大考验。尽管一开始出现了一些问题，但是总体应对在正常范围之内。现在其他国家应对得也犹犹豫豫，出现很多问题，这说明决策不是那么好做。

事后来看，中国采取的隔离措施还是最有效的办法。当然，我们有成功的经验，也发现了问题。为了以后的进步，我们要认真研究和改进发现的问题。

一刀切的方式不可取

第一个问题是我们的工作没有摆脱一刀切的工作方式。更深层面说，我们的治理体系出现问题。

一切从严是必要的，但3月份之后，湖北之外地区确诊病例已经很少了，湖北之外每天新增病例大概10个左右。

中国这么大的国家，这么多的人口，这个发病数说明疫情已经处于可控状态，我们应该马上复工。因为中国经济受到的影响较大，中央政府反复强调有序复工，但是在基层，复工特别困难。基层对外面说要复工，但下沉到各个街道的指令是不能有一例新增，否则纪委论处。

这种情况下，哪个官员敢放手搞经济建设？对官员来说这是很现实的选择，发展经济上的回报并非立即可见，但增加一例肺炎，要被立即处分。

这个信号非常明确，山东监狱系统被感染，从司法厅厅长开始，所有关联人都撤职了。司法厅厅长有没有责任？

肯定有，但是否到撤职的份？他们没有专业知识，做到万无一失是很难的。我们经常说在工作中要容错，但这次处罚，发出的信号就是我们一个错误都不能容。

在这种压力下，谁敢允许复工？

这种一刀切的工作方式，会把负面效应放大。官员也是人，当他知道复工有丢乌纱帽的风险，他就要回避这个风险。

同时，在这种压力下，防疫措施出现了一些过激行为，有人跑到人家里去砸麻将机，那一家人一起吃饭是不是也不可以？还有把人拽出来扇耳光的过激行为也出来了。

第二个问题是我们在发挥上下齐动优势的同时，还要保护地方的积极性。

湖北疫情告急，政府向湖北派去四万医护人员，在其他国家是不可能做到的，这是我们的优势。但在上下齐动的同时，我们要注意保护地方的积极性。

再以复工来说，目前复工做得好的区域是沿海地区，江浙沪和深圳都做得比较好，按理说这些地方人员流动大，传播新冠肺炎的风险最大，他们复工应该最慢。

中西部地区很多地方好几天没有一例新增，可是他们的复工却反而慢。因为那里的地方干部缺少自主能力了。

这是一个系统性问题，我们的地方积极性下降得非常厉害。

过去两三年，从我们的经济工作可以看出，各个部门的主管领导不愿主动干活，都等中央说话，说了就做，拼命去做，但如果不说，那什么都不做。

这和改革开放以来，我们所走的路不一样。改革开放之所以能够成功，中国经济之所以能成功，很大的一个原因就是在中央的领导下，地方有足够的自主权。

在“一五”期间，中央的权力非常大，到了1960年代，地方的权力扩大了，改革开放后确立了地方权力，在1993年从法律层面将地方自主权固定下来。虽然不是很完美的分权，但给了地方极大的积极性。

一票否决制的副作用

这里有两方面的经验和教训，我们应该汲取。

首先，给了地方自主权，地方才有积极性。

各级干部都是由共产党员组成的，由中国人民中的先进分子组成的，官员又经过层层选拔，他们的底色是好的。

应该有足够的理由相信他们，如果把自主权拿走，以复工为例来看，官员干工作就是畏畏缩缩的。尽管中央三令五申要有序复工，可是他们领悟到的信号，是不能有一例新冠肺炎，不能犯任何错误。

改革开放最成功的经验，就是相信地方干部，要给他们足够的激励。

第二个问题，我们对干部的管理太依赖垂直监管，惯用巡视和一票否决。

一票否决应该是从计划生育开始的，当年如果地方的计划生育任务没完成，就会对官员晋升实行一票否决，后来环保出事也一票否决，现在几乎所有主要工作都搞一票否决。这样严苛的考核标准，官员还怎么做事？

贪污腐败、与中央政治上不保持一致，可以一票否决，党的干部这两点一定要做到。但是现在的问题是，一票否决无限扩展。

譬如说要银行支持小微企业，银行明知道给中小企业贷款很不合算，大银行做这些业务不合算，但是巡视组要来巡视。怎么办？他们只能弄虚作假，表面上对付过去。

尽管中央三令五申不要搞形式主义，但是一票否决和巡视之下，仍有各种形式主义。

另一方面，地方干部被巡视着干工作，心里肯定不好受，这是人之常情。造成的后果就是官员的行为被扭曲，做出一些大家没法理解的事，譬如感恩这样的事，这说明行政系统在执行过程出了大问题。

什么是治理？治理就是执行。最近我看了下复工的调查情况，三月初只有60%，现在可能达到70%，但农村工人返工率低，二月中旬农村农村劳动力流出只有15%，月底上升到30%；有外出工作意愿的农村工人复工率在60%以下。连沿海开工不足，一大原因是工人不到位。

只有给地方官员安全感，他们才能干好工作。我们曾在1994年到2017年对333个县市级和市级以上官员的打了分，画了中国的政治地图。

这次我发现复工比较快的地方，都是政治地位比较高的地方，因为这些地方的容错机制强一些，官员的安全感强一些。

什么是解决之道

如何解决这些问题？

上面这些问题实际上是国家治理问题。解决之道是什么？

首先，在党的一元化领导之下，我们“要按宪法办事”，要做好权力的分配和制衡。14亿人口的大国，那么多的省市县，哪些权力应该属于县市级，哪些权力应该属于省一级，哪些权力归中央，都要划分清楚，不管在什么体制下，都涉及到权力的分割，不然这么多事务，谁来处理，谁来负责。

有了权力的分割，就要有制衡。

制衡有监督的意思，但是现在太倚重自上而下的巡视。这种做法成本很高，日常工作靠自上而下的监督，无论是学术研究还是各个国家的实践，都告诉我们，这样的成本是无法承担的，而权力间的制衡，是监督成本最低的办法。

党和政府的关系是我们根本性的问题，要理清楚。在现有制度格局不做大调整的情况下，认真总结改革开放40年的成功经验，至少可以在内部把权力的划分清楚。这样才能调动地方的积极性，同时又能保证中央的权威。

首先就是要给地方自主性，要给地方容错空间。

这需要具体措施，不能简单发个文件就了事。我到地方了解到，前面发的文件还没执行完，新的文件又来了，而且新旧文件还有冲突，为了执行新文件，又写文件做指导。导致不停地发文件，最后执行结果谁也不管。

这是一个信任问题，也是制度问题。要给地方更大的自主权，对地方权力的监督，要发挥地方人大的作用。

10年前，地方人大的作用在加强，地方人大的审议预算越来越严肃。现在往往走个过程，只要书记市长决定了，人大很容易通过。

有人担心人大代表有没有这个能力，能力都是实践中培养出来的，只要给了这样的权力，他们就会有这样的能力。真的让人大实实在在审预算，人大就会认真审。

官员在一个岗位平均干三年就走了，人大代表一辈子都在家乡，如果书记市长要让这个城市负债累累，花子孙后代的钱，人大代表自然会有意见。我们要相信人大代表，说大一点要相信社会自组织的能力。

第二，重新评估巡视、督办制度的作用。

上一次巡视还记忆犹新，新的巡视又来了，要应付检查，就会搞形式主义。为了对付巡视，为了不犯错误，官员们畏手畏脚，什么也不敢干。

前段时间，要控制地方政府负债，要砍投资，一刀切下去把投资全砍掉了。现在听说又要搞大刺激，几十万亿地方投资又要往下砸。这是从钟摆的一端，摆到另一端。

国家治理不能离开法制，各个地方千差万别，要让地方选择合适的方式去治理。如果结果是好的，手段大体没错就可以操作，当然不能胡作非为，无法无天。

第三方面，改革官员晋升政策。

过去官员晋升主要看经济表现，经济搞得好就能升迁。十八大以后，党的这个方向有所改变，不唯GDP要综合考核。

但是综合考察我们一直没找到可行方案，这就导致一票否决越来越多，最后就泛滥了，不管什么工作都一票否决，各级党委都可以一票否决，大家的行动范围越缩越小，而且也不知道下一步会在哪个方向上缩小。

经济学里有一个多任务定理，如果代理人面对多项任务，他没有动力去完成所有任务，代理人只会去完成最容易被度量的任务。

以前GDP好度量，现在一票否决最显著，当然就都关注它了。而且，大家也不知道下一个一票否决会是什么，它的边界扩展到哪里，所以干脆不干了。

以前地方干部跑部进京，现在给钱他都不要。因为他会想，假如出来纰漏，被一票否决怎么办？上面发了文件，那地方也跟着发文件，能不能做到是另外一回事。这个必须要改变。

我们要发挥组织部的功能，以真正的综合性考察来考核官员成绩。如果真让组织部门去做干部的考察选拔工作，是可以做好的。组织部一般是挑三个候选人，然后给常委会讨论。

这个做法能不能扩大到党代会，或者某个常态的、制度化的形式来考核干部，譬如成立一个代表会，要晋升的候选人做陈述，然后让大家投票，这个投票不一定是决定性的，最后常委会再投一次票。这么做的话，至少可以更加正规化，透明化。

如此，干部的任命有了程序正当性，也使得官员的激励更加公开公正。考核和晋升的机制是个指挥棒，怎么考核，干部就怎么干活。

如果考核和激励没有解决好，干部们干工作就没有方向。现在，对干部考核的最低限度，至少要把一票否决取消，把巡视制取消。

（完）