从泛化治理到分化治理: “收权-放权”悖论为何越发难解? | 文化纵横_风闻

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✪ 宣晓伟 | 国务院发展研究中心

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**【导读】**2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》提出理顺中央与地方关系，经由此次抗疫大考，央地关系的协调与统合问题再次凸显。本文作者指出，中央-地方的有机互动，是推动过去40年来中国经济社会高速发展的重要原因之一。从传统社会的“泛化治理”向现代社会“分化治理”的转变，是中央和地方关系演变的枢纽性概念。但是，就现状而言，央地关系的转型偏于关注央地之间权责划分的结果，而尚未形成有效的规则体系；央地关系偏于关注某些具体领域的权责调整，而忽略了体系性的制度变迁。因而收权和放权的两难境地仍有待解决。作者认为，要实现中央统一性与地方主动性之间的有效衔接，应关注“分化治理”的配套体系构建，一方面增强中央政府“管大事”的责任与能力，避免中央事权在现实中被弱化和虚化；另一方面应将中央和地方事权划分的法治化，尤其是中央各部门委托地方事务的规范化作为改革的突破口，避免权力划分的随意性和不确定性。

本文原发表于《管理世界》2018年第11期，仅代表作者观点，供诸君思考。

治理现代化视角下的中国中央和地方关系：

从泛化治理到分化治理

改革开放以来，中国经济社会获得了迅猛发展，如何对此加以解释，成为了理论界关注的重大问题。众多研究者将重点放在了中国的中央和地方关系演变之上，在他们看来，正是改革开放以来中央和地方关系的调整，以及这些调整所诱致各方(尤其是地方政府)的一系列行为，在中国经济40年的高速增长中扮演着至关重要的作用。

随着中国经济社会的进一步发展，曾取得显著成绩的地区竞争模式，日益暴露出地方保护主义、生态环境保护不力、地方债务困境、房地产泡沫等一系列问题。现有的发展模式难以持续、中央和地方关系亟待调整。但在现实中，中央和地方之间事权调整的步伐缓慢、中央和地方关系法治化的进程迟滞，中央和地方仍然处于不断放权和收权的循环之中，理论界尚难以就中国中央和地方关系未来的演变前景达成一个较为明确的共识。

有鉴于此，本文在中国中央和地方关系已有研究的基础上，结合目前的实践，从治理现代化的视角出发，试图用“泛化治理”(diffused governance)向“分化治理”(differentiated governance)的转型来刻画中国中央和地方关系演进的基本框架和方向，以期为中国中央和地方关系研究的继续深入增加新的分析思路，为中央和地方关系在现实中的未来调整提供一些参考。

▍“收权-放权”的两难境地：央地关系的主要特征

在探讨中国中央和地方关系的重要特征之前，需要提及一些相关的历史背景和现象：一是国家治理规模的庞大。中国国土辽阔、人口众多、地区差异显著，由此导致的治理规模和治理负担，只有极少数国家可以比拟。治理规模的大小对于治理模式的选择有着根本性的影响，国家的治理规模不同，采取的治理模式也常常迥异。二是辽阔治理疆域的绵延。中国在数千年的变迁中能维持其庞大的疆域，这是世界历史少有的甚至仅有的。绝大多数的传统帝国在向现代民族国家的转型过程中均落入到四分五裂的境地。三是国家实力的剧烈变化。作为一个大国，传统社会时期中国的整体实力曾处于全球前列，但也逐渐陷入长期停滞增长的状态；近代则被西方远远超过，滑落至“落后挨打”的境地，最近几十年中国的国家实力和人均收入水平又经历了快速增长。这些背景和条件深深影响着中国中央和地方关系所采取的模式和具有的特征。

与其他国家相比，中国中央和地方关系在数千年的历史演进中，呈现出一些与众不同的重要特征。这里所总结中国中央和地方关系的重要特征，对应的历史跨度为自秦迄今。自秦始皇废除“分封制”、设立“郡县制”以来，秦朝开创了中国中央与地方关系的基本模式，这个模式经过汉朝的调整和巩固、魏晋南北朝的反复、后经唐朝的重新确立、宋代的重大调整、再经过元明、在清朝达到较为成熟的状态(周振鹤，2005)，其中某些最为核心的观念和制度安排一直延续至今，在漫长的历史进程中呈现出一些共同的特征。

首先，中央权力很大，但中央政府的自身规模又很小。目前，中国中央政府本级的财政支出只占全国财政支出的14.6％，而英国、美国和法国均高于50％，经合组织国家的平均水平为46％；中国的中央政府公务员仅占公务员总数的6％，而世界平均水平在1/3左右。从中央政府本级财政支出和拥有公务员的比例来看，中国中央政府的规模惊人地小，这与其拥有的极大权力形成了鲜明的对比。历史上的情况同样类似，中国传统王朝官吏的相对数量更少，且绝大多数都分布在地方政府(瞿同祖，2003)。

其次，中央进行决策，但具体事务大多交由地方来执行。根据中国宪法“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。从法律上看，中央所拥有的“统一领导”权力并没有明确的范围界定，理论上中央可以随时对地方上的任何事务进行决策，但决策的具体落实则往往交由地方。换言之，在中国绝大多数事务都是“中央决策、地方执行”，中央政府拥有决策、部署、监督和考核的权力，主要面对的是各级地方政府和地方官员。只有地方政府(准确地说是基层政府)才执行具体政策，与百姓直接打交道。只有基层政府才直接“临民”的情况，在历代王朝也同样如此。

再次，中央的各种法律、规章和命令严格细密，但在执行政策的过程中，地方拥有自由裁量权。中央往往需要采取强激励的委托代理方式以促使地方完成任务。中国历代王朝为加强统治，对于地方官员进行约束和监督的各种机制极其详尽完备，相关的法律条文也非常繁琐和严苛。但与此同时，地方官员在执行政策的过程中经常拥有很大的自由裁量权，“上有政策、下有对策”的现象在历朝历代乃至当今仍屡见不鲜，地方利用自身的自由裁量权以变通、共谋等方式应对中央的情况非常普遍。这一方面是为了化解中央统一决策与地方情况各异之间矛盾的客观需要(周雪光，2017)，另一方面也给了地方官员上下其手的空间。

最后，中央和地方总是处于“收权—放权”进退失据的困局之中。在中国传统王朝，中央权力不足易于产生地方势力做大乃至分裂(所谓“内轻外重”)，从而带来国家的动荡，例如藩镇割据而诱发的安史之乱，使得强大的唐王朝开始走向下坡路，清末地方士绅势力的崛起也是导致清王朝灭亡的重要原因之一；与此同时，中央权力过度集中则容易使地方僵化而丧失活力(所谓“内重外轻”)，又有损于整个国家的实力。例如北宋亡于金人之手、南宋又亡于蒙古铁骑，其重要原因之一就是宋朝的权力过于集中在中央、地方无权而导致的地方太过羸弱。在当代，中央收权有利于保障统一领导，但不利于地方因地制宜地解决自身问题；中央放权能激发地方发展的积极性，但又会带来各地自行是、中央政令不通的矛盾。因此从古至今，中国中央和地方的权力配置总处于不停的变动之中，很容易落入“收权收不得、放权也放不得”的困境之中，传统“分久必合、合久必分”的“周期循环”和当今“一放就活、一收就死”的“治乱循环”，其背后的逻辑有着很强的一致性。

▍“大一统“与”简约治理“：央地关系的历史特征

为什么中国的中央和地方关系会具有上述如此与众不同的特征？为什么这些特征能够持续上千年而存在？本节试图采用“治理”理论，基于权力安排和相关制度设计以保障政治安全的视角对此加以理解和解释。

在治理安全最大化的目标下，中国传统王朝的统治者们总是希望把更多的权力集中到自己手中。正如有研究者在评价清朝控制时所言：“他们(统治者)认为确保安全的首要措施就在于把所有权力抓在自己手中，使被统治者养成敬畏其统治的习惯”(萧公权，2018)。但即使再精明强干的统治者，也不能巨细靡遗地进行治理，他必须把一部分权力分润给士大夫阶层，形成“皇帝与士大夫共治天下”的权力格局。类似地，站在中央和地方关系的视角，虽然自秦以来采取“郡县制”，地方官员变成只是中央派下去的临时统治者，但地方事务也不可能件件都由中央来管理，以皇帝为首的中央统治集团也不得不与地方官僚阶层分享权力。

由于传统中国财政汲取能力很弱，能供养的官僚集团人数十分有限，中央层面官员人数的比例则更低；再加上幅员辽阔、交通通讯不便、地区差异巨大等条件限制，所谓“天高皇帝远”，使得中央对地方的控制力大为削弱。因此，尽管从主观上说，传统王朝统治者基于统治安全的目的，总是希望把更多权力集中在自己手里、集中在中央手里，但由于受到各种客观条件的制约，使得中央不得不向地方放权，而且某种程度上这样的放权由于国家规模、官员激励等因素而变得幅度很大，由此造成对政治安全的威胁。

 为了应对上述“主观上要收权”而“客观上不得不放权”的矛盾，紧紧围绕治理安全的总目标，传统王朝发展出了一系列的权力制度安排和治理措施。

首先，皇帝试图把最高权力牢牢地掌握在自己手中，中央对地方具有绝对权威。借助“大一统”观念，并利用“君君臣臣、父父子子”的伦理和“忠孝同构、家国一体”的理念，树立起皇权在所有领域的无上权威。同样，由皇权派生出的中央权力，对地方也有着压倒性的权威。地方权力完全是由中央权力所赋予，中央不仅掌握着地方官员升迁罢黜的命运，还拥有着可随时打断地方日常行政、就地方任何事务进行干预的绝对权力。

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其次，中央尽量缩减对地方事务的管辖范围，实施所谓的“简约治理”。中央权力的管辖范围尽管在名义上无所不包，但在客观条件的制约下不得不尽可能地缩减。事实上，中央对于地方事务的管控主要着眼于两个方面，即经济上的税赋和劳役、安全上的治安和稳定，而地方上众多公共产品的提供(如教育、卫生、地方性基础设施等)，主要是由地方士绅和百姓自行解决。此外，地方还大量任用准官员(由社区提名、县令任命，没有正式薪俸)来参与地方治理，以尽量减少中央直接负责管理的地方官员数目，上述各种举措使得中央政府在高度集权的同时又尽可能地保持简约治理的模式。

再次，中央常采取激励相容的承包方式督促地方官员办事，默许“潜规则”的普遍存在。传统中国治理规模庞大、行政链条漫长、交通通讯条件落后，从组织学的视角来看，必然存在着极其严重的激励不相容和信息不对称问题。尽管中央已尽量地削减事务管理的范围，但如何促使地方官员较好地完成任务，仍然存在着很大的困难。因此，中央经常会采取一些激励相容的举措，即办好中央的事、地方官员也从中得到好处，以提高地方官员办事的积极性。例如传统中国并不存在正式完整的基层地方财政，县级财政本质上是一种县官个人“大包干”的制度，县官的私人收支与县政府的公共收支混在一起没有清晰的界限，县级财政具有非常明显的家产制特征。此外，为了确保地方完成任务，中央也不得不默许地方官员采用各种各样的“潜规则”。

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最后，中央会不时采用非常规的手段、运动式的方式对地方进行整肃，以规范地方官员的行为。尽管地方实施的各种潜规则，在很大程度上是为了完成中央任务而必须存在的，不可能得到彻底根治。但陋规横行、腐败蔓延显然也会对统治安全造成极大的威胁，因此中央也会运用绝对的权威，在特定时期的特定事务上，对地方官员进行运动式的整治，以规范官员的行为，遏制地方官员不作为、自行其是和腐败蔓延的趋势。

传统中国王朝更替、历经千年，但中央和地方关系的权力格局和制度安排基本保持不变，这种中央和地方关系模式在大一统国家的稳定、庞大疆域的维持上，发挥着至关重要的作用。但与此同时，上述模式的缺陷也是极其明显的。一是中央对地方越来越集权。为了江山永固，皇帝们总是希望把更多的权抓在手里，传统王朝历史上所发生的皇权持续伸张、相权不断退缩即是明证。在皇权的绝对权威之下，皇帝权力的扩张是极易发生的，由此导致的结果是无论大事小事都要留待皇帝来做出最后决定。二是难以真正做到长治久安。中央事无巨细地不断集权，往往导致地方官员唯唯诺诺，不求有功、但求无过，最期盼的是早日结束动辄得咎的官僚生涯，可以衣锦还乡(费孝通，2011)。皇帝的不断专权，表面上看其所拥有的权力日益扩大，但由此产生官僚集团明哲保身的普遍行为，事实上反而导致皇帝真正能够做到的事越来越少。地方官员的不作为、地方权力的衰落必然造成地方活力的丧失，最终也会架空整个国家，一旦遭遇灾荒、民变、外敌入侵等重大冲击时，庞大的王朝则往往轰然倒塌。

中华人民共和国成立以后，中央和地方关系发生了重大的变化：

首先是国家治理能力的大幅提升，中央管辖的事务和对地方的控制明显增强。国家治理行政链条延长，通过五级行政(中央、省、市、县、乡)的设置，中央拥有了把自身决策意图一直贯彻到田间地头的能力，中央对地方的组织力和控制力大幅提高。

二是中央管辖事务的广度和深度大大增加。在传统的治安和税赋之外，地方经济发展、基础设施建设、百姓的衣食住行和生老病死等等一系列事务，都纳入到了中央的决策视野之内，彻底摆脱了传统王朝的“简约治理”模式。

三是通过“军民分治”，中央牢牢掌控着军事权力。杜绝了传统王朝下地方拥兵自重的可能和对国家安全带来的威胁。

四是充分意识到中央过度集权带来的危害，非常注意调动地方的积极性。毛泽东早在《论十大关系》(1956年)中就明确指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”。改革开放以来，中央更是通过向地方的放权，有效激发了各地发展的积极性，成为40年来中国经济高速增长的重要原因之一。

在承续了中国传统王朝中央和地方关系的基本模式后，新中国一方面继承了上述制度安排所具有的灵活、变通、适应性强等优点，在维护国家安全、保障政令统一、有效控制地方、开展国家建设等诸多方面的表现均可圈可点。尤其是改革开放以来，在保持原有中央和地方权力安排格局基本不变的情况下，推动地方竞争与市场竞争的有效结合，体现出了已有中央和地方关系模式在市场体系下极强的变通性和适应性，传统的中央地方关系模式加上市场经济体制，爆发出了令人惊叹的经济能量。

虽然在现代交通、通讯等技术手段的帮助下，中央对于地方的监督、管理等能力明显增强。然而随着中央所管辖事务范围的大幅增加、行政链条的明显延长，所面临的“激励不相容”和“信息不对称”问题同样严重，中央统一决策和地方情况多样之间的矛盾越发突出，地方“上有政策、下有对策”的变通做法和各种潜规则相当普遍。当前，在中央看来，各地自行其是、地方保护主义、地区恶性竞争和生态环境保护不力等现象仍较为严重，因此需要加强中央权力以保证地方时刻“与中央保持一致”；而在地方看来，各种事项过度依靠中央决策、中央管得过多过死、任意随意决策的现象较为突出，地方“跑部进京”的状况相当普遍，亟需中央放权以保障地方因地制宜处理实际问题的能力，由此导致“放权放不得、收权收不得”的困局，中央和地方关系难以跳出“一放就活、一收就死”的治乱循环。更为重要的是，在中央和地方权力格局总是处于变动不居的情况下，无法给各方以稳定的预期，很难使中国的中央和地方关系走向规范化、制度化和法治化的轨道。

▍从“泛化治理”到“分化治理”：央地关系的现代化转型

**在中国这样一个大国，究竟如何才能化解“中央统一决策”和“地方情况多样”之间的矛盾、真正跳出中央和地方“放权—收权”进退失据的困境呢？**从治理现代化理论和其他国家经验中也许可以找到一些启示。

功能泛化社会，是指个人和组织往往同时扮演多种公共角色、拥有多种社会身份和发挥多种社会功能，社会分工水平较低。传统社会是一个功能泛化的社会，中国传统社会的士大夫阶层既是读书人、又是朝廷官员和地方士绅。与此同时，功能泛化还表现在社会的不同领域(如政治、经济、法律、教育)之间缺乏清晰的边界、以及自主的运行机制和规则。因此，传统社会实行的是一种泛化式的治理，即社会各方责权不清晰，治理规则的规范程度低，往往随着权力拥有者的决断而随意变化。

现代社会则是趋于功能分化的社会。社会明确分化为不同功能的子系统，如经济、政治、法律、宗教、教育等，每个子系统都有自身的社会功能和清晰边界，以及独立自主的运行机制和规则。现代社会遵循的是“分化式治理”，个人和组织在进入到不同领域时必须遵循各自领域的规则，各个领域之间的规则不能随意混淆。各个社会主体拥有的责权较为明确，社会治理的规则清晰、规范程度和法治化水平较高。

从传统社会“泛化治理”迈向现代社会“分化治理”的转型过程中，个人和组织的社会功能趋于单一、整个社会的分工和专业化水平大幅提高、各社会子领域的边界日益清晰、社会治理规则的规范性、稳定性和可预期性不断增强。

简而言之，传统社会中央和地方关系上的“泛化治理”，是指中央和地方的权力管辖范围没有明确区分，各级政府在不同事务上共同行使权力，中央政府常常过度干预地方事务。现代社会中央和地方关系上的“分化治理”，是要厘清中央和地方各自的责权范围，实现“中央管大事，地方管小事”。正如韦伯所指出：“由于正当性基础的不同，连带地也导致了不同的服从形态、不同的行政系统，以及不同的支配方式，而其效果当然也有基本的差异”(韦伯，2010)。在传统王朝下，统治者们基于一家之私，为了达到政治安全最大化的目标，总是希望尽可能多地把权力集中到自己手中，惧怕任何与其分权的行为。因此在中央和地方关系的制度安排上，也必然倾向采取“泛化治理”的方式。统治者掌握着最高权力、且使用范围没有明确的限制，保留着随时干预地方任何事务的可能，治理规则也可以随着统治者的意志而随意改变。在这种权力格局和制度安排下，无法合理划分中央和地方各自应该负责的领域，统治者们既无意愿、也无能力来区分“政府集权”和“行政集权”，落实“中央管大事、地方管小事”的分化治理原则。

回到中国来看，已有的中央和地方关系模式具有泛化治理的明显特征。

首先是不区分事务的性质，无论大事、小事都是中央到地方的各级政府在齐抓共管，即所谓“中央统筹、省负总责、市县抓落实”；

其次是难以明确各方的责权范围，中央拥有任意下派地方各种事务的绝对权力，国家部委的一纸红头文件，有时甚至只是一个传真或电话，就可以让各级地方政府忙得团团转；

再次是治理规则的不稳定，因事、因地、因人而异的情况非常普遍。在泛化治理模式下，必然造成“中央统一决策”和“地方情况多样”之间的矛盾、形成中央和地方“放权—收权”进退失据的困境，而转向“中央管大事、地方管小事”的分化治理正是化解上述矛盾、跳出上述循环的对症良药。

中央和地方“分化治理”的关键是要区分出中央和地方的责权范围边界、做到治理规则的规范化。在“中央管大事、地方管小事”的原则下，一方面中央管理着具有全国意义、与每个地方甚至每个百姓都密切相关的普遍性事务，这时需要强调的就不应是地方的差异性、而是全国的统一性。另一方面，地方拥有着管理本地事务的应有权力，中央部门不能随意干预地方政府自身权限范围内的地方事务，中央对地方的权力行使必须符合规范化的程序，使得中央和地方的权力配置走向法治化的轨道。可见，站在治理现代化的视角，中国的中央和地方关系要从根本上解决问题，就需要实现从“泛化治理”模式向着“分化治理”模式的转型。

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▍央地关系的困境与转型

根据上述治理现代化的理论，从传统社会的“泛化治理”向现代社会的“分化治理”转型，核心在于厘清各个社会主体的责权关系、并不断提高调整这种责权关系的治理规则的法治化水平。改革开放以来，中国中央和地方关系的演变，从总体上看也正是一个从“泛化治理”向“分化治理”不断变迁的过程。

应当说，改革开放尤其是1994年分税制改革以来，中国中央和地方关系的调整，一直朝着“中央管大事、地方管小事”的分化治理方向而孜孜不倦地努力，目前已经在医疗卫生等基本公共服务领域迈出了坚实而又宝贵的步伐。但与此同时，也不得不承认中央和地方关系改革所取得的成绩，与当初的设想仍有着相当大的差距。

改革的初衷是对涉及中央和地方的重大事项均要进行责权的界定和划分，但事实上相关改革的领域和范围却越缩越小，从一般性的经济社会事务(2003年)、退缩到财政领域的事权和支出责任(2013年)、再缩退到基本公共服务领域、以至于医疗卫生领域的财政事权和支出责任(2016年和2018年)。

造成中央和地方关系改革相对滞后的原因是多方面的，从治理现代化转型的角度来看，以下问题尤其值得重视：

首先是过于关注中央和地方责权划分的具体结果，相对忽视了责权划分规则的形成。中央和地方关系向着“中央管大事、地方管小事”的转变，是知易行难之举。从目前中国的改革实践来看，中央和地方关系的调整过于聚焦在事权划分的具体结果上，过于纠结这个事项到底是中央的、还是地方的；以及中央和地方相应的责任大小和支出多少。事权划分的结果和相应支出责任的分担，当然是重要的，但站在治理理论的视角，更为重要的是事权划分的规则。能否有清晰、规范化的事权划分规则，才是实现“中央管大事、地方管小事”的关键。

其次是过于关注中央和地方在具体领域的责权调整，相对忽视了体系变迁的整体要求。目前中央和地方关系的改革不得不退缩到医疗卫生基本公共服务等具体而微的领域，而在其他领域的相关调整则遭遇到了较大的困难，根本上是因为各个领域中央和地方事权的改革，虽然表面上看只是中央和地方在不同事务的管辖范围变动，但却涉及到中央和地方关系模式的重大调整。在已有“中央决策、地方执行”的中央和地方关系模式下，中央较少具备办理实际事务的能力。而“中央管大事、地方管小事”模式下，中央不仅能够向地方政府部署任务，更需要拥有亲自“办大事”的能力。

因此，不站在现代化转型的视角认清中国中央地方关系改革的趋势，没有在理论高度上形成对中央地方关系改革方向的共识，缺乏对中央和地方关系一些重要制度进行根本变革的绝大勇气和重大举措，仅通过各具体领域中央和地方责权的增减，是难以实现中国中央和地方关系从“泛化治理”走向“分化治理”的。

▍央地关系的困境与转型 

改革开放40年来，中央和地方关系的调整及其带来的一系列演变(如地方竞争模式的产生和发展)，被认为是推动中国经济社会高速发展的重要原因之一。本文基于治理现代化的视角，用从“泛化治理”到“分化治理”的理论框架来描述中国中央和地方关系演变的总体过程。

自秦以来，中国中央和地方关系的基本模式和重要特征一直延续至今，有着“泛化治理”的明显痕迹，其核心是中央和地方的责权、管辖范围没有明确区分；调节中央和地方关系的规则任意性强、规范化程度低。在这种模式下，中央掌握着决策上的绝对权威和主动权，地方则拥有实际执行过程的自由裁量权。中国中央和地方的泛化治理模式，具有灵活变通、适应性强等优点，能够随着外部环境和形势的变化而不断调整，在保障辽阔疆域的统一、庞大帝国的稳定乃至新中国成立后开展大规模国家建设等方面，均取得了瞩目的成绩。但与此同时，也面临着中央统一决策和地方情况多元之间的深刻矛盾，不断陷入中央与地方之间放权不得、收权不能的困境之中，难以真正保证国家的长治久安和持续发展。

改革开放尤其是分税制改革以来，中国的中央和地方关系模式向着分化治理的方向逐步迈进，其核心是按照事务的不同性质划分中央和地方各自的责权范围，以实现“中央管大事、地方管小事”，并将中央和地方关系的调节纳入到法治化的轨道，以跳出“一放就乱、一收就死”的治乱循环。虽然目前中央和地方关系的改革特别是在财政领域的调整，取得了长足的进展。但与初衷相比，改革范围和力度大大缩小、改革成效明显不如预期。

目前来看，要突破当前中央和地方关系改革迟缓的困局，进一步推动从泛化治理向分化治理的转型。

**一方面要在理论上凝聚共识，明确中央和地方关系转型的方向。**虽然在历年改革文件的设计中，已有按照事务的不同性质划分中央和地方责权的相关表述，但对此的认识，并未上升到现代化转型的高度，也没有从治理现代化的视角，明确中央和地方关系模式从泛化治理向着分化治理的转型方向。因此，首先应加强指导中央和地方关系改革实践的理论自觉，将中央和地方关系的变迁放到中国现代化转型的框架下加以认识，以进一步明确中央和地方关系改革应向着“中央管大事、地方管小事”的分化治理模式迈进。

另一方面要在实践中攻坚克难，在中央和地方关系改革中采取一些重大举措以取得实质性突破。在2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》中，既强调“要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应”，又提出“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。目前来看，已进行的机构改革主要涉及的是同一政府层级不同部门之间横向的合并和调整，对于不同层级政府之间的机构纵向如何调整，还进展有限。应抓住本次机构改革的机遇，在一些关键领域推出类似当年分税制改革那样的重大举措。

具体而言，有两方面的措施值得重视：

**一是应切实增强中央政府“办大事”的责任和能力。**中央决策、地方执行的原有模式，很容易形成中央“理论上事事都管、实际上事事都不管”的局面，破解上述困境的关键除了中央应将管辖范围合理收缩到“大事”上外，更重要的是中央要具备亲自在关键事务上“办大事”的能力。尽管改革文件已明确提出“应适度加强中央事权，属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理”。但在已有的泛化治理模式下，中央各部门很容易延续以往的做法，将具体落实责任都推到地方政府身上，从而使得加强中央事权在现实中弱化和虚化。　　 

**二是应切实提高中央和地方责权划分的规范化、法治化水平。**中央和地方的责权划分，是一项极其复杂和艰巨的工作。在现实中，完全属于中央的事务和完全属于地方的事务都是少数，相对比较容易厘清。绝大多数事务均为中央和地方同时具有责任、共同行使事权。在这些责权共担的事务中，中央委托地方执行的事务又占据着绝对的比重，这些事权的划分将会是改革的重点和难点。目前，这些事务的责权划分大多依据的是各个职能部门的红头文件，充满了随意性和不确定性。因此，应将中央和地方事权划分的法治化，尤其是中央各部门委托地方事务的规范化作为改革的突破口。

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**本文刊于《管理世界》2018年第11期，原标题为“治理现代化视角下的中国中央和地方——从泛化治理到分化治理”，**篇幅所限，内容有所编删。图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。