中国需要怎样的“外国人永居权”政策？_风闻

日前中国司法部发布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，以书面文件形式首次直接、正面表示“允许外国人通过成为国际公认的杰出人士，获得中国国家政府部门、高校、知名或创新企业的推荐、利用长期工作以及亲属关系等途径取得中国永久居留权”。

消息传出，立即在国内外引发激烈争论，支持者认为此举“符合国际惯例”、“与开放性国际大国身份相符”，且“对中国未来发展有利”，反对者则担心“外国人占中国便宜”，甚至“乱种”、“五胡乱华”之类激烈言辞也屡见不鲜。

中国需要不需要通过“永居权”吸引国际人才？这个问题实际上早在两千多年前就有人响亮回答——需要。

战国后期，最有希望统一天下的秦国，国内一部分势力惟恐外来人才喧宾夺主、鸠占鹊巢，就借“嫪毐事件”怂恿秦王政（后来的秦始皇）下“逐客令”，要强令国内“外国人”限期离境。同样在被“逐客”之列的楚国上蔡人李斯在途中给秦王政上《谏逐客书》，列举大量事实，证明秦国正是广纳各国奇珍异宝、文臣武将，才有了今日之富强，如果停止这种引进和开放，就会严重影响统一大计。最终秦王采纳了李斯的建议，秦国也在一干外来人才的匡扶下成为中国第一个统一、中央集权朝代。

今天的中国正处于发展的关键阶段，能否实现最关键的超越，仅靠自身的力量是远远不够的，一方面抓国内挖潜、培养，另一方面海纳百川，是一种“刚需”。当今世界最强大的美国，以及昔日曾经的“超强”英国、法国、德国甚至苏联，在其“爬坡”阶段都曾制订各种移民规则，吸引“外力”为己所用，美国历届政府在移民政策上虽有差异，但“尽量吸纳各国人才为己所用”的大原则、大框架，却始终没有什么根本性变化。当今是“地球村”时代，如果说“天下才共十斗”，你少争取一斗，竞争者就可能比你多出两斗（一出一入），这样一笔账，相信每个理智的国人静下心来，都不难算明白。

既然“永居权”大原则上不能没有，那么更关键的问题随之而来：中国需要怎样的“外国人永居权”政策？

纵观当今世界，不论美国这样的超级大国，还是马里之类发展中国家，不论素有“移民国家”之称的加拿大、澳大利亚，还是“民族国家”色彩十分浓厚的以色列，大多制订了名称各异的“永居”政策，美国的“绿卡”、加拿大的“枫叶卡”更广为人知。

绝大多数典型、公认较为成功的国外“永居政策”都有几个典型共性。

首先，目的明确，所有政策的制订、修改都紧密围绕这个目的。

美国、加拿大等国用“永居”吸引的主要是两个要素：人和钱，所谓“人”，即对本国发展有用的人，所谓“钱”，则是永居者的投资、税款和经营活动等。

为了吸引“人”，这些国家都制订了专门的政策。美国对人才的吸引，主要依靠强大的教育资源和科研、科研转化实力、市场，因此侧重用“绿卡”去吸引和“锁定”留学生、访问学者和高级海外人才；而加拿大在这方面逊色得多，就通过不断修改、调整（甚至一度取消再重开）技术移民门槛、细则，随时根据国内对人才的需要进行“准入”政策调整，实现其利益的最大化。

这种细则的规定和调整十分缜密，如加拿大自2014年5月重启的技术移民细则，就详细规定了“准入”的24类人才，“准入”的申请硬指标，以及每个类别每年“准入”的人数和技术移民总“准入”人数，且不论“准入”类别和人数上限，都会根据实际需求随时调整（此前的“准入”类别多达300类且并没有单一类别的人数上限，对语言的要求也较为宽松）。

为了吸引“钱”，许多国家还设立了俗称“投资移民”的经济类移民指标，但对“投资”进行了种种限制、规范和约束，其目的自然是一方面尽量让“肥水内流”，另一方面避免永居权“含金量稀释”。鉴于“投资移民”的归属感通常较淡薄，这些国家往往会不断增设各种约束条款（如加拿大许多省份的投资移民计划延长了资金冻结期限，规定了新投资移民不得离开申请省份的最短年限，并不断提高申请者的语言要求）。

各国移民政策差异很大，甚至同一个国家不同阶段的移民政策也往往有很大调整，其基本原则，不外“因时制宜、因地制宜、争取利益最大化、力争副作用最小化”这四条，并没有放之四海而皆准的“国际通标”——如果说有，那不外乎两条：首先，必须避免“种族歧视”的嫌疑与口实；其次，要确立外国永居权（或“新移民”）的“国民待遇”原则。

所谓“避免种族歧视嫌疑口实”，指确立和完善永居权原则时，应将“准入”标准放在“资质认证”环节，这个“资质认证”可以是“打分制”，也可以是别的形式，但标准必须是对“引进为我所用”有利、为方方面面普遍认同和接受、具有较强操作性的客观标尺，而不能有过多主观成分和模糊含义，以免在解读过程中被“念歪经”，更决不能带有可能被视作“种族歧视嫌疑”的任何措辞或“微言大义”。在21世纪的今天，如果一个大国的永居权政策，仍带有当年美国《排华法案》之类“定向歧视性”气息，是十分不合时宜的，既不利于中国的国际形象，实际上也没有什么实际好处。

所谓“国民待遇”，指永居权（或意思相近的各种外国人永居身份、待遇）所包含权利、义务，都应和本国公民基本相同，既不能让永居权获得者忍受“二等国民待遇”，同样也不应给予什么“超国民待遇”。不论美国绿卡或加拿大枫叶卡，持卡人都享有大多数普通美国、加拿大公民相近的权利，如医疗、就业、劳动保险、购房置业、创办实业……同时必须承担其他公民相同的义务，如遵纪守法、按章纳税等，永居权和公民权最大的差异，主要体现在政治权利（选举权和被选举权，公民有，但绝大多数国家的永居权外国人没有）和国际旅行（持永居权者在国际旅行时仍是护照签发国公民，不能享受永居国的旅行便利和海外领事保护）两方面。中国司法部日前公布的《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》在这方面解读尚不明晰，被一些舆论、口径理解并宣传为“给外国人才超国民待遇”，对此官方应有明确认识和解读，以免更多误解和更大阻力。

具体而言，《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》需要澄清或明确下列几个要素。

——有没有“超国民待遇”。

“超国民待遇”不符合国际惯例，也是绝大多数国家类似法律、规则所不承认、不存在的，不论现实或长远都会产生许多弊端和后遗症，也是当前国内方方面面最敏感之处，有关方面应明确“中国的外国人永居管理条例不存在‘超国民待遇’条款”，并进而明确表示“获得中国永居权的外国人，得享有除选举权、被选举权和海外旅行便利、领事保护待遇外，与中国公民同等的权利和待遇”。

——准入标准、引进人才类别。

应仿效类似规则较成熟国家，设立诸如“外国人中国永居学历标准”、“外国人中国永居汉语标准”等准入标准，并制订相应的细化标准；应仿效加拿大等国，设立“专才”的类别、年度引进名额上限，从而实现“保障国内人才利益”和“引进外来人才”二者间的平衡；应在制订条例、规则时明确类别、年度名额上限的有效期，原则上定期根据实际需求和需求变化进行调整。

——“归口”和解释权。

应从制订条例伊始，就明确外国人永居管理的“归口”，避免不必要的混乱，便利申请者“找门”；应从制订条例阶段即确立条例、规则解释权的归属，以便及时澄清规则，解释、仲裁疑难，避免误判误读。

当前中国实行外国人永居权最大的掣肘，是中国现行户籍制度，以及附加在户籍制度上的一系列“地域差别待遇”，外国人的永居权究竟如何与现行户籍制度磨合、挂钩，或者，现行户籍制度能否与时俱进，并进而逐步实现其与“地域差别待遇”的剥离，值得认真思考和更多关注，这个疙瘩能否解开、理顺，在很大程度上决定着中国“永居权”政策能否被社会更普遍理解和接纳。但在此之前，“因时制宜、因地制宜、争取利益最大化、力争副作用最小化”的“四条”，和“国民待遇”的基本原则，必须得到充分的认识、体现和澄清。