新中国初期突发事件的应对机制——以1949年察北专区鼠疫防控为例_风闻

来源：微信公众号“中国历史研究所”

【编者按】1949年10月，新中国刚刚成立，察哈尔省察北专区就发生了鼠疫的流行和蔓延这个重大的突发事件。但是我国政府在毛主席、党中央的领导下，沉着冷静，从容应对，正确评估、科学论证，采取果断措施，建立了政治动员机制、组织决策机制和信息沟通机制，迅速平息了事件，保证了人民利益，为后来新中国成功处理类似事件提供了借鉴，为后来新中国的卫生防疫事业和社会进步事业打下了牢固基础。

 在70年前比较落后的物质条件下，依靠毛主席、党中央的正确领导，依靠人民群众的积极支持，我们顺利解决了突发事件。这难道不是一个深刻的启示吗？

突发事件是在社会生产、生活中突然发生的造成或可能造成严重威胁人民生命财产安全、影响社会秩序和社会稳定的重大事故、事件。突发事件的突然性、不确定性和巨大的破坏性，使突发事件的应对和应对机制的建立显得异常重要。1949年10月，察哈尔省察北专区（以下简称“察北专区”）鼠疫的流行和蔓延无疑是新中国成立后面临的一次重大的突发性事件，如何应对这一事件是对当时党和政府执政能力和水平的一次严峻考验。

一、察北专区鼠疫的发生及其演进

　　鼠疫是由鼠疫杆菌传染的病死率极高、社会危害性极大的烈性传染病。已有研究证明，近现代以来华北地区鼠疫流行非常普遍，其中以1917年、1929年、1931年和1942年鼠疫大流行造成的危害和伤亡最大。**新中国成立不久，察北专区即出现了大规模鼠疫暴发、流行和造成重大人员伤亡的突发事件。**这一事件的发生与演进大体经历了以下几个阶段：　　（一）潜伏生成期

察北专区的鼠疫于1949年7月中旬即已发生，最初发生在草地前音口村，有3人患腺鼠疫死亡。因当地牧民缺乏卫生常识，并未注意，遂传至察北专区康保境内察汉崩崩村。1949年10月初，腺鼠疫转为肺鼠疫，染病者快则1天、慢则3～5天就会死亡。随着鼠疫的流行，死亡的人数逐步增多，有时1天就死亡6人，至10月19日察汉崩崩村共死亡36人。

（二）爆发演进期

察汉崩崩村鼠疫发生后，居民恐慌，四散逃亡，遂向各地传染。10月20日前后，沈万清营子死6人，北沙城子死7人，李占地村死3人，南景沟死1人。宝源、多伦亦有疫情发生，不久便传遍宝源县境内，继而向张北等地扩散。10月25日，鼠疫再由张北传至张垣附近；11月初，传至绥远省的集宁。仅半个多月，鼠疫从察北专区察哈尔盟前音口村发现后，蔓延至察汉崩崩村、康保直至张家口东南的姬家房村附近，波及10个村子，蔓延300余里，发现鼠疫患者69人，死亡66人，给当地人民造成了极大的生命威胁。

（三）解决消失期

自1949年11月5日起，疫区未再继续发现鼠疫患者。11月11日，中央人民政府政务院举行第五次政务会议，董必武作了关于防疫工作的报告，证实疫区一周来的疫情已经停止蔓延。

11月15日，中央防疫委员会经过对疫情的缜密研究，呈请中央人民政府政务院批准，决定自11月16日起开放京绥路大同、南口段铁路交通，并“撤除察南的部分封锁线”。此后，察绥和各地间物资交流均告畅通。“由于察盟察北、及张市乡区姬家房子村鼠疫已停止蔓延”，决定张家口市于11月16日恢复正常，学生上课，影戏院开演，露天市场开市。12月初以后，察北专区鼠疫彻底绝迹，封锁解除，鼠疫防控工作胜利结束。

二、察北专区鼠疫应对机制及其运行

　　1949年10月察北专区鼠疫的发生，是对党和政府的一次严峻考验，其中最大的问题是如何以科学研究、果断决策为依托，以突发事件的宣传与教育、民众的广泛参与为保障，以最大限度地降低危害为目标，提高国家应对突发事件的效率与效果，构建一个完备的突发事件应对机制。　　（一）政治动员机制　　所谓政治动员，简单讲就是执政党或政府利用拥有的政治资源，动员社会力量实现经济、政治和社会发展目标的政治运动。

**1949年察北专区的鼠疫防控正是基于当时中国政府成功的政治动员。**它包括两个方面的因素：一是政府对人民群众的广泛发动，二是广大群众积极响应政府号召广泛开展清洁卫生运动和捕鼠运动。　　**防疫工作是群众工作，必须发动群众、组织群众，充分发挥群众的创造性和自觉性。****1949年10月25日，察哈尔省政府主席张苏在张北县召开干部会议，传达省委决议。**张苏首先说明了鼠疫的严重性，号召党政军民“紧急动员起来，当作战斗任务，把鼠疫就地歼灭！”并强调为了根绝疫菌，疫区与非疫区均应展开清洁卫生运动，广泛地消灭疫菌媒介———老鼠、跳蚤。

**几天后，中共中央华北局发出通知，指出鼠疫是危害很大、传染很快的一种疫病。**京、津和张家口之间有铁路交通，每日来往军民甚为频繁，极有可能将此种疫病传入河北及京、津两地，因此，京、津各机关应在思想上、组织上和医疗上作有效的准备，以保卫首都不被鼠疫侵入。

**10月29日，华北人民政府、华北军区联合发布命令，要求“疫区军民应即以扑灭鼠疫为当前首要任务”，各省市人民政府、各省军区应督促所属单位布置灭疫防疫工作。**10月30日，《人民日报》发表社论，认为“内蒙察北鼠疫侵袭的警报，已引起了各地普遍的注意，积极防止和扑灭鼠疫的斗争已经展开了，这应该成为华北人民当前的一项战斗任务”。　　为了响应政府防治鼠疫的号召，华北各地迅速行动起来。**北京陆军总医院除召开军人大会、设立防疫委员会、订出防疫计划外，还在全院举行了大扫除和疫苗注射。**北大医学院全体同学热烈讨论了政府扑灭鼠疫的号召，一致认为这不但是大家的本职，也是“全心全意为人民服务”的试金石。各系级和医院的教职联合会都贴出大字报，热烈响应政府号召，准备随时出动，执行预防和扑灭鼠疫的工作。

**10月28日，中央防疫委员会指定天坛防疫处赶制鼠疫菌苗，天坛防疫处职工一致表示要尽一切力量来完成任务。**他们说：“华北已经没有武装的敌人，可是有了鼠疫，这敌人也是一样的凶恶，我们一定要坚决彻底干净的把它消灭在长城以北！”全处职工情绪高涨，各工会小组及生产单位都开了会，研究了行政的生产计划，定出了小组的及个人的计划，互相提出保证，展开了劳动竞赛。

**为彻底消灭鼠疫，张家口和北京等地开展了大规模的捕鼠运动。**张家口市的捕鼠灭蚤工作是在苏联动物专家卡姆聂夫的指导下进行的，由华北医科大学、张家口中学等122名学生组成的捕鼠队分为10个组，于11月9日、10日挨户检查与堵塞鼠洞，并宣传捕鼠灭蚤的重要性。据统计，捕鼠队两天时间内共检查了2897座房子，查出4033个鼠洞。12日起开始捕鼠。疫村姬家房子用粘蚤纸（把豆油、麻油、松香的混合溶液涂在纸上）捉跳蚤，效果很好。

北京市防疫委员会为预防鼠疫发动了捕鼠运动，第一期捕鼠运动于11月中旬开始，11月24日结束，在14天内全市共捕鼠42231只。在这次运动中，市民除积极协助外，更发挥了创造力，发明了新的捕鼠器具，如市民张善瑞发明的“木猫”，3天便捕鼠20多只。12月初，北京市又发动了第二期捕鼠运动，成果显著。　　（二）组织决策机制　　组织决策机制是突发事件应对体系的核心，主要任务是在事件发生后迅速作出反应，在短时间内找到解决问题的途径与方法，果断决策，尽快制止事件的蔓延与发展。1949年10月察北专区鼠疫发生后，建立的组织决策机制大体沿袭了以下路径：　　1、成立鼠疫防控决策领导机构　　察北专区鼠疫发生后，中共察北专区地委迅速作出反应。**10月21日，察北专区地委发出紧急决定，要求全党全军、全体干部要高度地对人民生命负责，发扬沉着顽强的精神，动员群众战胜这个灾难。**随即成立了察北专区防疫指挥部，各县、区、村也建立了防疫组织，全权指挥察北专区的防疫工作。**10月24日，察哈尔省党、政、军各有关部门紧急集会，商讨防疫措施。**会上一致认为鼠疫是察哈尔省人民当前最凶恶的敌人，防疫、灭疫是紧急的战斗任务，成立了察哈尔省防疫灭疫委员会，同时决定察北专区及其所属各县都应成立指挥部，以便统一领导。同日，中共察北专区地委召集了直属机关及张北县机关的干部大会，说明鼠疫的严重性，动员大家参加扑灭鼠疫的战斗。察哈尔省军区所属骑兵师、县大队和民兵也进入指定地区实行封锁。　　中共中央对察北专区的鼠疫也极为关注。**10月27日，中央人民政府政务院召开紧急防疫会议，制定了各项紧急措置。会议除决定实施紧急防疫办法外，还成立了中央防疫委员会，由董必武、聂荣臻、滕代远、陆定一、李德全、贺诚、杨奇清组成，由董必武负责。**防疫会议结束后，该委员会随即举行第一次会议，决定成立办公室、封锁处、防疫处、宣传处、秘书处，建立经常办公制度等。

**10月28日，中央防疫委员会举行会议，决定除广泛开展卫生防疫宣传外，立即组织防疫大队到疫区开展防治工作。**京及各地党政机关、群众组织也广泛动员了起来。北京市人民政府于10月28日召开临时政务会议，讨论防疫的步骤和办法，张友渔报告了察北专区鼠疫发生与蔓延的情形以及政府防疫的措施，决定成立北京市防疫委员会，以聂荣臻市长为主任，并聘请各界有关人士为防疫委员会的常委或委员，负责北京市的诸项防疫事宜。从中央到地方各级防疫机构的建立，对察北专区鼠疫的成功防控具有决定性意义。

2、建立卫生防疫队，支援并指导疫区具体防疫工作　　中央人民政府政务院10月26日接到察北专区鼠疫报告后，当即召开紧急会议，决定立即组织防疫大队奔赴疫区开展鼠疫防治工作。**中央军委卫生部、东北防疫队、内蒙防疫队、华北防疫队、华北卫生学校、华北人民医院等单位组成了727人的防疫总队迅速赶赴疫区。**中央防疫总队分为三个防疫大队，到达张垣后，第一大队、第二大队深入疫区工作，第三大队主要在张垣市内及郊区姬家房子村等地展开工作，并有一部分防疫队员到集宁、大同一带工作。

**中央军委华北防疫处、察哈尔省军区卫生部联合组成了20个人的防疫队，携电台、疫苗赶赴张北后，10月27日从疫区出发，并以张北城为中心，在通康保一线做南北巡查。**内蒙古自治政府卫生部防疫队37人分为化验组、捕鼠组、消毒组及治疗组，于10月29日前往察北专区疫病发源区，进行深入检查工作。中央及各地防疫队在疫区积极从事防治鼠疫和一般传染病的宣传教育，收效甚大。　　3、实施预防注射，科学防疫　　建国初期鼠疫流行造成的死亡率很高，在当时鼠疫很难迅速治愈的情况下，预防注射是比较好的方法。1949年10月26日，为援助察哈尔省人民，东北与华北防疫队77人到达张家口市，携带了可供5万人注射用的疫苗。

10月31日，中央防疫总队第二大队一行150人，携带苏联制造的可供23万余人注射用的鼠疫疫苗和盘尼西林等药品抵达张家口市，对察哈尔省和内蒙古地区进行菌苗注射、消毒、捕鼠灭蚤等工作。

**从11月7日起，中央防疫总队及张家口市医务工作者共136人组成了23个注射小组，分头在张家口市区进行注射。至11月8日晚统计，共注射93800余人。****至11月10日止，在中央及地方防疫人员积极努力下，张家口市16万余人口中，除部分不适于注射者外，有13万余人完成了鼠疫疫苗注射。至此，张家口市全部人口的注射工作宣告结束。疫区预防注射工作的完成，对提高疫区群众的免疫率、遏制鼠疫的再次发生和流行具有十分重要的作用。　　4、实行疫区封锁，国内交通管制　　察北专区鼠疫发生后，1949年10月24日，察哈尔省党、政、军各有关部门紧急召开会议，决定迅速“建立东起多伦西至化德（沿内蒙与察北专区交界线）与沿外长城的两道防线，两防线之间的地区为绝缘带严禁通行，必要进出的人，要经过审查领取特别通行证”；“张家口与察北各地来往的汽车、大车、牛羊立即停止与禁行”；“包围、封锁疫区、疫村、疫户，周围村庄施行注射”；“发动绝缘带的群众，实行村与村、户与户的联防和检举，保证不与外来人接触，不留宿”**等。

北京市卫生局自得到察北专区及张家口附近发生鼠疫的情报后，立即实施紧急措置：自10月27日起，凡外来长途汽车以及由张北一带来京旅客，必须在永定门、朝阳门、西直门经过检疫后方准入城；同时在这三个门设立检疫站，昼夜实施检疫，如发现疑似患者则立即强制送往传染病医院隔离治疗。京津铁路局为预防鼠疫蔓延，决定自10月27日起将京绥线北京——包头421/422次列车，北京——张家口423/424、425/426次列车停运。鼠疫蔓延到集宁后，中央防疫委员会又作了紧急布置，封锁了大同至丰镇间的交通，同时在察北专区设立了三道防疫线，暂时停止人口流动，以阻止疫情向其他地区扩散。对于如鼠疫这样的突发性的急性传染病，快速有效的疫区封锁和交通管制是防止其迅速扩散和蔓延流行的关键。

（三）信息沟通机制　　察北专区鼠疫防控过程中，除自下而上的报告和自上而下的命令等基本的突发事件信息传递要素外，**对内还进行了广泛的卫生防疫宣传，破除迷信；对外加强了与苏联等国际社会的沟通与协作，请求苏联的支持和援助。**察北专区鼠疫发生后，中共察北专区地委立即组织各级防疫指挥机关人员带领大批干部深入村户，进行了广泛的防疫知识宣传，组织、检查并督导当地防疫工作。11月1日，中央防疫委员会发出《关于防治鼠疫的宣传工作指示》，要求各地防疫委员会宣传部门与防治部门应密切结合，在进行防治工作的同时，要根据当地具体情况，通过各种可能运用的宣传形式，如报纸、广播台、电影、出版等进行防治鼠疫的宣传动员工作，宣传内容包括鼠疫的特征及其危险性、防疫的功效及其重要性和必要性、防疫的知识和办法、防治鼠疫的经验介绍、疫情及防治工作情况等，使社会各阶层人民认识鼠疫的危险性，提高警惕性，实施各种防治鼠疫措施。

中央防疫委员会宣传处为进一步宣传防治鼠疫，从10月31日至11月5日，通过新华广播电台每天在19点到19点30分播送关于防治鼠疫的特别节目，介绍防治鼠疫的知识、经验、方法和消息。张家口、承德、归绥、太原、天津、保定、唐山等地人民广播电台也进行了联播。华北影片经理公司为响应中央人民政府政务院及中共中央华北局紧急预防鼠疫的号召，特自10月29日起在北京市各电影院每场加映东北电影制片厂出品之教育短片《怎样预防鼠疫》，以充实市民防疫知识。11月2日，《人民日报》发表文章，从捕鼠、防鼠、灭蚤、防蚤，预防注射，检疫和消毒以及封锁、隔离和治疗等几个方面，介绍了东北防治鼠疫的几点经验，以应广大民众防疫之急需。　　**毛泽东对察北专区鼠疫的流行十分关心，10月28日向斯大林及苏联政府通报了察北专区的严重疫情，并电请斯大林及苏联政府同意，派遣防疫队来华协助防治鼠疫。**斯大林表示同意。苏联医学专家罗果金博士等4人和苏联防疫队32人于11月4日夜和5日晨先后赶到北京，5日晚到达张家口市进行防治工作。罗果金博士及苏联防疫队总代表麦依斯基还亲赴察汉崩崩村、龙王庙等疫区进行实地考察研究，鼠疫专家拉克森博士在张家口人民电台播讲了“新中国鼠疫即将扑灭”，麦依斯基播讲了“如何预防鼠疫”等，这些对于普及科学的防疫办法、彻底制止鼠疫的蔓延起到了一定的作用。

三、察北专区鼠疫应对机制的历史评估

　　1949年10月察北专区的鼠疫流行，尽管没有像建国前的疫病流行那样动辄造成数万人的人员伤亡，但由于这次事件发生在新中国成立不久，是新中国面临的第一次突发性事件，因此对于党和政府的领导水平和执政能力来说是一次严峻的考验。在察北专区鼠疫发生之际，党和政府没有惊慌失措，而是沉着冷静，处变不惊，从容应对。　　**首先，摸清情况，认清形势。**察哈尔省党、政、军各有关部门于10月21日、24日、25日多次召开有关会议，讨论事件的应对及其防治措施；中共中央和政务院也于10月27日、28日与事发地点及时联络、多次召开会议，并广泛听取了卫生部、察北专区卫生部门关于疫情的汇报，分析研究了疫情的发展趋势，迅速掌握了事件的基本情况。 　**其次，正确评估，科学论证。**中共中央、政务院和察哈尔省党、政领导等在认真听取卫生、交通、宣传等各方面的意见后，仔细分析了事件的性质，对事件可能造成的后果进行了评估，并迅速成立了由政务院副总理董必武、北京市市长聂荣臻、铁道部部长滕代远、中央宣传部部长陆定一、卫生部部长李德全和副部长贺诚、公安部副部长杨奇清等参加的防疫委员会，统一组织领导防疫工作，为其后防疫工作的一系列组织决策打下厚实基础。　**第三，充分运用政治智慧，采取果断措施。**由于事件发生突然、关系重大，因此必须迅速作出科学的决策，如严密封锁交通，防止鼠疫蔓延；抽调医疗、防疫人员与药品加强疫区的防治力量；责成卫生部赶制宣传品，动员各地报纸、广播电台、电影，并组织各种宣传队，广泛展开宣传;同时组织防疫领导机构，建立经常办公制度以及广泛发动群众清洁卫生、捕鼠灭蚤等等，这些措施以广大人民的生命健康利益为本，以社会稳定和国家建设为出发点和落脚点，为夺取鼠疫防控斗争的胜利指明了方向。**察北专区鼠疫流行及其成功防控也为后来应对突发事件提供了参考。****1949年10月察北专区鼠疫防控过程中的卫生防疫宣传、实行以预防为主的方针、加强鼠疫预防注射、提高免疫率，尤其是察北专区防疫过程中所实施的快速有效的疫区处理、交通封锁与隔离等成功经验，此后被卫生部及各地卫生防疫部门广泛采用。**1950年2月，中央人民政府卫生部、军委卫生部要求春季有可能流行鼠疫的东南各省“在发生疫病地区，主要尤应执行就地隔离病人，封锁疫村”等等。

1950年11月25日，北京市率先颁布了《传染病预防及处理暂行办法》，规定：“发现鼠疫、霍乱、天花、流行性脑炎患者时，应及时送入传染病医院或公共卫生局洽定或指定之公私立医院收容治疗并强制实施隔离之措置”等等。

**防疫实践中，察北专区对疫区的处理办法是一个成功的范本。**1955年，内蒙古在45处鼠疫疫区的处理上基本参照察北专区对疫区处理的程序进行，迅速扑灭了疫情。

值得注意的是，**新中国成立后直至今天，不仅在卫生防疫领域，而且在国际、国内涉及政治、经济、外交等多个方面，党和政府都能从容面对和处理各式各样的突发事件和急迫问题，与在建国初期积累的突发事件应对经验不无关系。**尤其是2003年“非典”流行期间，党和政府果断实行政治总动员和综合防治措施等遏制了疫情蔓延，与建国初期察北专区的鼠疫防控也有诸多相似之处。　　**察北专区鼠疫的爆发和流行，也暴露出当时一般民众公共安全意识的淡薄。**察北专区鼠疫早在1949年7月中旬即已发生，但因当地牧民缺乏卫生常识，未予重视和注意。民众中的愚昧与迷信思想十分严重。察北专区一些村子鼠疫流行后死人很多，不少村民害怕焚烧尸体，因此隐瞒不报或偷偷埋掉，给灭疫工作增加了很大困难。疫区一些地方还流行着“瘟神下界”等迷信说法和求香拜佛、跳神驱鬼等迷信的做法。针对以上情况，中共中央、政务院和察哈尔省、北京市等地方政府为加强宣传教育，组织卫生防疫宣传员深入到各居民户进行宣传工作，加快了察北专区鼠疫的防控进度。　　总体来说，1949年察北专区鼠疫流行作为新中国成立不久发生的一次突发性事件，党和政府在事件的处理上是有成效的，围绕鼠疫防控而建立的突发事件应对机制也比较合理，其成功经验为后来新中国的卫生防疫事业和社会进步事业打下了牢固的基础。

（ 作者系河南师范大学政治与管理科学学院副教授）