CDC改革：让懂的人有权去做对的事情_风闻
今天敲钟人不来-2020-03-01 14:23
来源 | 大观天下志
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大观研究小组在2月27日发布了《CDC改革的研究草案》文稿（下面简称文稿），呼应钟南山院士提出的CDC的功能设置当中的一些结构性问题，期待能够获得对此有思考的相关人士的更多批评和共同探讨。
为了让批评与探讨更有效率，我们拟对文稿中提出的CDC改革的三个原则——专业化决策、事务性集中和全球参与，分别撰文做进一步的学理性阐释。这是阐释文的第二篇，聚焦在专业化决策原则上。
文稿的核心精神之一就是：让懂的人有权去做对的事情。这个原则渗透在“三原则”当中，并且贯穿于“三委员会”的机构设置和相应的机制设置。首先，也是最重要的，“疫情决策委员会”负责专业决策，就是让懂的人有权去做对的决定；其次，“疾控方案委员会”负责预案制定，就是让懂的人有权去告诉所有人，什么样的情况出现了，有什么样的应对之策已经预先准备好了；再次，“科学技术委员会”负责专业评估，决策对不对、预案好不好，必须在充分的科学研究基础上给出评判。它们三者各有各的工作重点，又相互联系、相互合作，当然，也相互监督、相互制约。用中国人熟悉的概念来看，它们三者之间形成了一套榫卯结构，内部结构性力量的强化使CDC有能力在疫情到来时拿出及时、有效、有依据、有权威的应对之方。
让懂的人有权去做对的事情，在政治学和公共行政学里面几乎是一条黄金法则，用专业术语说就是行政权的专业化。这种思路最早可以追溯到柏拉图在《理想国》当中对哲学王统治的论证，他借用苏格拉底之口把统治者比作医生和舵手，如果各行各业都应该遵循专业的指导，那么，政治领域也一样，政治权力就应该交给通晓大道的哲学家掌管，因为他们对宏观的事情懂得最多、最深、最全。
行政权专业化的直接来源并不是柏拉图对哲学王的构想，而是著名大学问家马克斯·韦伯对现代社会的诊断。我们就从韦伯开始谈现代政治学和公共行政学的相关原理，分三层来说明“让懂的人有权去做对的事情”的依据。第一层是韦伯对现代社会的诊断；第二层是托克维尔对行政分权的认识；第三层是香农的信息论在行政权分配中的应用。
01
现代权力必须是专业的权力
韦伯观察到，“谁懂，谁掌权”不光是专业人员对掌握权力提出的主观要求，更是现代社会发展的基本趋势，现实确实如此。
/ 马克斯·韦伯
韦伯对大历史、大形势的洞察颇让人感慨。从中世纪到现代的演化过程中，专业化是攫取力量的重要源泉，谁能够利用这种力量，谁就能胜出，反之，就会被击败，从政治舞台上和历史洪流中消失。
最典型的专业化比拼就是现代军队的建立和发展。佛罗伦萨共和国的公民兵很难抵挡以打仗为职业的雇佣军，作为士兵的公民们平时是农民、工匠、商人，他们个人的战斗力和组织水平都远远不如雇佣军，他们的军事将领也大多如此，很难比雇佣军头目更懂得战争。
国王们看到了雇佣军的军事优势，也承认马基雅维利所说雇佣军太没有节操，根本谈不上忠诚，无法长期稳定地使用，怎么办？组建职业的国防军。从此，士兵和将军逐渐成了专业，他们平时不再做农民、工匠、商人、政客，而是操练、训练、演练，不打仗他们也领工资。谁在这条路上走得越快，就越能够在大国战争中获胜。拿破仑的军队如此，一个法国打败了整个欧洲；俾斯麦统一德国的军队也如此，一个德国打败了原来走在她前面的法国。
韦伯不仅发现了专业化的力量一步步大显神威，而且观察到实现专业化力量的基本组织形式是官僚制。官僚制当然是上令下行，但它和既往政治组织形式不同的关键就是用专业化来排除其它因素的干扰，以便保证专业化力量的高纯度，发挥其威力。**这种上令下行、等级明确的体系不是靠长官意志来层层维系，而是靠专业标准来层层建构，它的核心是一个职位（Office）体系。**一个个职位按照事情怎么做对了的要求分派职责和权力，整个体系通过行政法固定下来。坐上Office的人只能在其职权之内行事，而且必须以公文为依据，决不能掺杂自己的个人利益，也不受政治压力的影响。他们是事务官，只对“做对了事情”负责。
有了这样一个“只为做对事情负责”的稳固体系，做对事情的结构性力量当然就很强大，于是这种体系的竞争力就非常强，再于是它逐渐成了现代大型组织的标准配置，政府、大企业、乃至大的政党和NGO都如此，只要组织坐大，韦伯的专业化为基础的官僚制就成了必修课。
那我们要进一步追问，为什么现代社会当中专业化的官僚制会这么厉害？韦伯讲得很清楚，因为现代社会是一个世俗化的而且不断分化、多元化、复杂化的社会，在这样的社会中专司一业不仅是可能的，而且是必要的。社会世俗化了，人逐渐祛魅了，用理性来计算世上的一切，宗教不再囊括一切，这个世界变得不再整全，而是分条分块，政治、经济、社会、文化、科学、艺术……不断各自为政，而且自己内部也不断细分。没有人可以再统摄一切，于是，所有人都只能在细分领域去寻求专业的力量。反过来，专业力量一旦发挥，又推动社会的继续分化。专业化和分化互相推动，这个世界就远离了古典的那种朦胧、诗意、和谐、混元和君子不器。而专业化的官僚制就是在这样一个分化的、多元化的、复杂化的社会当中凝聚力量的基本打法，是现代社会中“让懂的人有权去做对的事情”的基本组织形式和体制保障。
在这次疫情当中，黄冈市卫健委主任唐志红在中央指导组的督察组面前对疫情相关重要且急迫的情况一问三不知。这固然有其“主观不努力”的成分，但很明显的是，她的专业离卫健委主任的专业要求实在是太远了。唐毕业于西南政法大学，在2017年就任市卫健委主任之前干的都是司法系统的工作。她的专业背景和工作背景让她根本就够不着疫情处置所需的基本医学标准和公共卫生管理标准，她面对疫情袭来真是两眼一抹黑，真的做不到啊！通过这件事情我们明确地看到，让懂的人有权，事情才可能做对。
韦伯对现代大势的洞察提醒我们，政府的任何一个部门都应该是相应领域的“专业菁华”组成的，他们最熟悉、最理解、最擅长那个领域，因此最有可能做对事情，那就让他们来做出涉及千万人安危或福祉的公共决策。这是他们掌握权力的依据，也是国家把权力交到他们手里的依据。
02
行政分权是行政权专业化的政治途经
现代社会，专业化分工无处不在，政府之中也不例外。所以我们会看到，一个国家的政府会下设国防部、外交部、财政部、卫健委等等部门。这是现代政府应对社会发展、解决社会问题的基本方法。部门分开了，各管各的专业领域，事情才能管好。行政分权最直观的表现就是国务院各部委的设置，然而这也不是单向的分权，还有另一个向度的再整合问题。我们需要把这个原理往深处讨论。
在政治学领域当中，把行政分权的原理在原则上讲得最透彻的是法国著名政治学家托克维尔。在其名著《旧制度与大革命》当中通过对行政分权的反面“行政集权”予以批判，在其名著《论美国的民主》当中通过对行政分权的正面典范“美国总统制”予以分析，托克维尔完成了对行政分权的政治社会学阐释。
把托克维尔总结的法国教训和美国经验结合在一起，行政分权的原则可以理解成行政权内部必须形成合理的分化以及分化之后必须对职责予以确定。这个道理说起来简单，做起来真的很难。其中的道理并不复杂：行政权的内部分化是应社会需求不断展开的，具有宏观上的被动性。
公共行政学家狄尔·莱特（Deil. S. Wright）对美国20世纪政府间行政权力格局的分析描述充分展示了美国行政权力内部的合作、集中、创造和竞争，及其权力法定地位和关系的变迁。这个美国行政史的经典研究充分表明，行政分权是磨出来的，不是设计出来的。
/ 让专业的人有权
把眼光集中在行政权内部看它的分化我们会发现，行政权力并非单一决策机制，而是各行政权主体（部委）在应对社会问题过程中不断强化自身独立性和地位，与其它同样的主体展开博弈的过程。在此博弈过程中很明显的是，社会问题的重要性及相关行政机构解决问题的有效性是其获得独立性、地位和更多权力的基本依据。
从行政系统（狭义的政府）与社会互动的关系来看，社会的分化是行政系统分化的大背景，也是对其提出多元化要求的源泉。**行政分权是政府应对社会分化不得不跟上的步伐。**托克维尔总结的法国教训说白了就是波旁王朝逆势而动，在多元分化的法国不仅没有主动地实现科学的行政分权，反而强化行政集权。结果，行政集权难以应对复杂多元的现代社会，机械教条的管理方式不仅削足适履地扭曲了亟待解决的社会问题，而且造成民智的闭塞、民心的慵懒和民意的极化。
既然不得不面对现代社会不断分化、多元化、复杂化的局面，行政权就应该适时而动。从消极的方面看，实现专业化的行政分权甚至是行政权在现代社会自保的基本方法。因为，行政分权与现代社会的多元复杂性相吻合，行政权的内部分权可有效地提升自身的开放性和灵活性，一方面有利于强化与社会情势变化的适应性，另一方面有利于克服自身的封闭性、自利性和顽固性。
但理解行政分权的难点在于，不断的分权会不会造成行政权统一性的丧失？行政分权的涵义不光是专业分化，一个个部门逐渐独立出来，这只是最表面的现象，实质是不断分化、专业化的诸多行政机关和行政权如何在制度上形成合理的权力配置。比如，央行从财政部独立出来，它有哪些权力，它和财政部是什么关系，什么样的决定是它做出了财政部就必须予以执行的，反之亦然。如果这些问题没有明确的制度来规定，行政分权就没有实现。所以，行政分权可以换一个角度看，就是行政权的再整合。分权和整合是同一个事情的不同侧面。没有分权，就谈不上整合，行政权就停留在低专业化水平，不足以应对社会需求；没有整合，分权就无法完成，行政权就无法形成新的结构，就完不成自身的进化。
有了分权与整合互为支援的思路，我们就能够理解，行政机构之间的制度性连接就是整个行政权结构的关键。如果说整个行政权系统是一个大厦，想把大厦扩大就要增添新机构，就是它的四梁八柱，那么，机构之间的制度性连接点、规定好它们的权力关系，就是一个个榫卯。从这个角度看，行政分权的核心就是精心打造这种榫卯结构，它是行政权系统宏观上被动地适应社会需求过程中自己主动实现进化的关键节点。而这种关键点，往往都是被重大的社会危机逼出来的，但只要被逼的时候做出精心的调整，行政权就有了管理社会和应对危机的新能力。
03
信息有效性要求行政权必须能独立判断
从信息论的角度看，行政权的效率和公平都和它是否能够及时、准确地处理信息有关。现代行政权高效运转的有效性，取决于其收集信息的广度和效度以及处理信息的能力、独立性和透明度。因此，所有行政机构——包括CDC——的权力非常必要以信息系统的科学规律予以配置。
这里我们先只讨论信息论当中的一条定律，信息论之父香农发现的“香农第二定律”。它的核心观点是：编码的科学性是在有限的信道容量中逼近最高信息传递容量的关键。也就是说，在既有短期难以改变的信息传递途经中，编码越科学，信息传递的及时性和可靠性就越高。所以，每一个专业领域都围绕自己的专业概念建立测量指标，收集数据，从而迅速、准确地对事务做出专业的判断。在此过程中，编码的专业性是唯一指标，应该对其它指标具有明确的独立性乃至排斥性，以便减少“噪音”，避免大量非科学决策依据的混入。
/ 香农-韦弗传播模式
CDC是否需要考虑湖北、乃至整个中国口罩的供应量再发布疫情级别的认定呢？不需要，那不是它分内之事。不是所有和疫情相关的信息都要让CDC来斟酌并最后体现在疫情的医学和公共卫生标准当中。如果它干了它自己不擅长的非专业的事情，不仅对大局于事无补，反而牺牲掉了大局最需要它提供的专业判断，它反而没有完成好自己的本职。每个机构只需要做好自己的本职，提供自己的专业力量。现行行政权体系足以应对，那就各司其职；不足以应对，国务院的特别小组就会成立来统筹安排。把口罩的事情让CDC去考虑，相当于把它当作国务院来要求，这是过分的荒唐要求，除了让CDC判断失准之外，不会带来任何帮助。
因此，行政机构应该建立自己编码科学的信息传输方式，并独立地按照自己的专业信息做出自己的判断，只有这种判断汇总到中央，中央的决策依据才是可靠的。每个部门都自以为是地替中央考虑，丧失了专业性的同时就是丧失了对中央提供情况的基本真实性。专业机构不需要也没有能力向中央提供方方面面的真实，它的任务就是竭尽所能专业地提供它所掌握的真实。**越是专业机构，就越要按照自己的专业做出判断，保持自己的独立性，这是中央得以统筹全局的可靠基础。**而统筹全局的事情，正如薛澜教授所言，是中央是否考虑建立“中央应急管理委员会”的问题。这已经远远超出了CDC专业性和独立性的范畴了。
关于行政系统内部建立有效信息传递机制的科学原理，西蒙（Herbert A. Simon）、史密斯博格（Donald W. Smithburg）和汤普森（Victor A. Thompson）做出了经典的研究。他们论证了，行政信息的及时性和有效性以及它们支撑的决策正确性需要通过建立有效的“通讯联络过程”来保障。行政信息的传递存在多重主观和客观障碍，必须有效设立“正式通讯”与“非正式通讯”高效协作的网络，制度性地提高信息传递效率，做出正确决策的可能性才能得到基本的保证和稳步的提高。如果行政系统内部的信息传递都需要建立科学的制度体系来保障，那么，每个行政机构的独立性就是信息源头维护信息有效性的基本保证。简言之，独立判断才能保证专业，专业决策才能保证真实，真实信息才能保证高效。
总而言之，“让懂的人有权去做对的事情”，符合现代社会不断分化、多元化、复杂化发展的大势，符合行政权专业化的大势；它也得到了行政分权原理和信息论原理的支撑。它是我们从疫情的教训激励之下改进CDC的基本方向，也能够为推进整个国家治理能力和体系现代化提供有益的思路。
大观研究小组
2020年2月29日