中国近代防疫体系的制度构建_风闻

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提倡科学以启民智，反对迷信以驱民昧，防疫法规则逐步完善，成为人类抵御瘟疫的有效保障。

自新型冠状病毒疫情爆发以来，武汉受到全国人民的关心与瞩目，为了打赢这场艰难的战役，从中央到地方，各路医疗人员及设备都源源不断汇集到武汉。在整个漫长的人类历史中，小小的病毒不可小觑，它危害人类的健康和生命，甚至改变历史的进程。即便在拥有现代科技的今日，病毒也让人类面临着严峻的挑战。一件件惨痛的事例证明，只有建立现代化的防疫体系，有效地阻隔疫情传播，才能保障人民群众生命安全。

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古代防疫制度

大规模瘟疫对古代农业社会的破坏是无比可怕的，在可怕的瘟疫面前，普通民众往往要面临着最大的风险。亲人、邻里的不断倒下，恐惧的迅速发酵，求生欲望迫使人们背井离乡，奔赴远方。而大规模人口迁徙必然会导致瘟疫与恐惧的进一步扩散，形成不可收拾的局面。因此，无论是为了维持社会安定，还是为阻止瘟疫传播，国家都必须严格约束人口流动，一个最为简单有效的办法就是隔离。原始社会时期，部落中的人们就懂得将健康人与患病者区分开，以躲避疫鬼的魔爪，称之为“避疾”或“避疾厄”。

这种方法一直延续下来，在人类进入文明社会之后，隔离作为一种政府强制措施，在各类大疫中都被广泛使用。比如在传统的乡村里甲制结构下，典甲（即乡长）有责任对疑似病例调查并上报，确诊后即刻实行隔离，上级机构会专门派遣医师诊治，并划定专门区域作为隔离场所。而在人口密集的城市里，瘟疫的潜在破坏力显然更为巨大，因此官府会设立专门的隔离机构，比如最早的“疠迁所”、宋朝的“安剂坊”、清朝的“留养所”等，对患者进行集中治疗与安置，凡与患病者密切接触过的人也都必须经过一段时间的观察，在此期间人们必须隔离在家不得随意出入，这与今日的疾病防控措施已颇为相近。

为减少大疫带来的损失，自西周以来，我们就有一套“医在王官”的官方医疗制度，即以政府的力量参与到医药行政、医疗组织乃至医学教育的过程中去。唐代开始创建州一级的医疗体系，宋代将其下沉到县级，基层社会医疗体系初步得以建立，极大提升了普通百姓在瘟疫面前的自保能力。除此之外，政府也会拨付款项，积极动员民间力量参与到对病患的救治和疾病防控中来，许多地方富商士绅都做出了巨大贡献，比如苏轼就捐赀创立了有名的安乐病坊。官民合力有效实现防控目的。

但这个体系在明清时期遭遇了重大危机，由于缺乏资金和人才的补充，政府逐渐从医疗事业中退出，医学署、惠民药局等地方医疗设施逐渐荒废，常平仓“已成民间之累”，高昂的维护成本让各地不堪重负。到了晚清时期，由于国力衰颓，地方甚至不得不依靠赈捐、义赈、义演等民间慈善救助措施来度过难关。

《清明上河图》中的药铺

这些措施看似完备，但从根本上来说，它们仍然与现代意义上的防疫制度差别巨大。地方的施医局等医疗机构多为临时设立的应急机构，太医院虽为常设，服务范围大多只限于皇室，宫廷高水平的医师很难参与到民间一线的防御工作中，地方的普通医师又缺乏监管，以至于出现庸医泛滥的局面，轻则延误病情，重则害人性命，时人谓之：“不知医经，徒持医方；不知表里本末，不辨寒热虚实；不知变通，泥古不化；鲁莽试药，任意措置。”大多数防御举措仍然受制于国家财政乃至地方财力，如果财政窘迫，无法修建更多基础卫生设施，旧有的卫生设施也无从改善，必然会酝酿新的危机，本来可防之病逐渐蔓延，本来可治之病不断肆虐。

可以看出，虽然古人不具备现代的医学知识，但在与病毒漫长的接触历程中也慢慢摸索出一套行之有效的防控体系，这不仅能够切断瘟疫的传播途径，也能够平复人心、遏制谣言的影响。很多办法一直延续到今日，在对抗疫情的战斗中广泛使用。 

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近代防疫制度的开端

随着近代医学的传入，人们对瘟疫的认识也愈加清晰起来。鸦片战争之后，许多新的医学概念开始进入中国，租界中出现了现代意义上的医院，医生与护士也随之引进，西药与手术等治疗手段着实让当时的中国人大开眼界，这些现代医学概念从此开始在中华大地生根发芽。当然这个过程并不总是一帆风顺，传统观念的禁锢在短时间内难以打破，许多人仍然对西医抱有成见，对手术、打针等新式医疗手段避而远之，但在事实面前，成见的冰山终会逐渐消弭。

很快上海华界就出现了效仿租界模式的上海清洁局，1898年黄遵宪在湖南长沙设立长沙保卫局，按照《湖南保卫局章程》要求，第一次以制度规定清洁办法。1902年，天津卫生总局成立，拉开了中国地方政府施行卫生行政的起点。1905年，巡警部警保司下成立卫生科，专门负责防疫卫生等事务，成为第一个中央卫生行政机构，次年升级为卫生司，全国范围内制度性的卫生行政就此起步，卫生行政再度回归为国家主导。

黄遵宪

可惜此时的地方卫生机构缺乏制度化约束，往往由地方大员自行而设，并非长久之计，所以因人而兴又因人而废情况十分多见。比如湖南保卫局就由于“戊戌变法”失败而受牵连，仅维持半年就为慈禧太后所裁撤，天津卫生局也由于人事权与财权的争议差点遭遇相同的命运。

但是清洁卫生观念的深入已无法阻挡，清末发生了遍及全国各省的大规模霍乱，与以往不同的是，人们可以利用西方的显微镜看到以往看不到的微生物，并意识到这很有可能就是致病的元凶。对未知事物的了解是摆脱恐惧的第一步，借助报纸这一新兴媒体，先进的健康卫生观念被传播开来，报社专门刊登介绍瘟疫和卫生知识的“论说”，并提出符合西方近代卫生观念的预防和治疗之法，内容通俗，深受普通民众的欢迎，为防疫制度的构建提供了契机。

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恐怖的大鼠疫 

可令人意想不到的是，促成卫生体制建立的实际契机竟是一场规模浩大的恐怖瘟疫。1910年，中国东北爆发了规模庞大的鼠疫疫情，由于地方各级医疗卫生机构力量薄弱，瘟疫在整个东北大地迅速蔓延，一发不可收拾。直至疫情在京畿初露端倪之时，清政府才如梦初醒般做出应对，命伍连德博士为东北三省防疫事务总管，统管东北各省防疫事宜。

在进行了详细调查后，伍连德建议清政府在东北设立防疫局及防疫机关对抗鼠疫，这就是吉林防疫总局。总局机构设置详略得当，包括内外两部分，内里包含行政事务，医疗诊治事务及检查疫情事务，分别有专人负责。外设31处地方防疫局，按照有疫区和无疫区来划分，各地隔离所、检疫所、地方医院等都受其管理，为处置疫情提供了坚实保障。

同时吉林防疫总局也颁布了《检疫规则》，其内容广泛，包括了疫情报告检验、疫区隔离与阻断交通、强制消毒、疫尸及秽物处理、防疫奖惩及善后措施等。

防疫首要在于隔绝传播途径，为避免鼠疫借助铁路交通迅速蔓延，清政府果断停止京津火车，阻断关内外的铁路交通。日俄控制铁路及水路乘客也同样如此，清政府及时发布《火车防疫章程》《国际海港的检疫办法》等防疫规则，要求入关者无论官差商民均须于留验所留验5-7日，确保安全方可通行。

对于疫情严重地区，医生或巡警等需挨家挨户进行检疫，查后在门上标明“查”字，有疫者标明“疫”字。检查者要对所有病患及死难者进行详细的身份登记并上报，如有隐瞒漏报会受到严厉惩处。

为避免尸体散布瘟疫，政府组织埋葬队，对遗体及时实行火葬和深埋，隔绝传染源。并按照《消毒规则》，使用火化消毒、蒸汽消毒、煮沸消毒、药物消毒等办法，对染病者居所乃至使用器物进行严格消毒，对各公共场所进行强制消毒。

对灾民实施救济同样重要，政府设置庇寒所专门安置灾民，将以往为救灾而设的临时机构转为常设。在省城设卫生局及专门的传染病院，保留以往的检疫机构，并设医学堂培育人才，促进疫情之后的社会安定与恢复。

当然远离瘟疫的最佳措施，还是倡导民众移风易俗。清政府通过报刊等新兴媒体力量大力倡导居民食用干净食物、饮用卫生水源、定期消毒杀菌、保持环境洁净。事实证明，这些措施可以有效避免疫病传播，西方引入的诊疗手段也能有效减少病患的死亡率，随着越来越多病患的治愈，人们心目中的固有观念逐渐瓦解，转而相信更加健康卫生的生活习惯与更为科学的诊疗手段。

1912年4月3日至28日，清政府在奉天（沈阳）召开中国第一次真正意义上的国际会议——万国鼠疫研究会，确定了许多国际通行的防疫准则，为此后的国际防疫合作奠定了基础。同时颁布的还有第一部全国性卫生防疫法规——《民政部拟定防疫章程》，该章程包括6章18条，分别由“总则”“报告诊验”“遮断交通”“清洁消毒”“经费”“罚则”等组成，形成有序而完整的法规结构，至此，国家层面的公共卫生体系初具雏形。

《防疫章程》作为一部完备的防疫指导规章制度，不仅仅针对鼠疫，也详尽阐述了对抗所有瘟疫的基本内容，它不仅在当时起到了疫情综合治理、防止鼠疫复发的重大作用，也在后来的防疫立法过程中提供了重要的法规素材和理论来源。

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结语 

提倡科学以启民智，反对迷信以驱民昧，防疫法规则逐步完善，成为人类抵御瘟疫的有效保障。在完善的制度保障下，人类可以有效组织协调资源，集中力量共同对抗疫情，相信在不久的将来，我们必将取得最后的胜利。