公安部老干部所亲历的90年代枪支整顿工作_风闻

口述 | 陈姝萍 （公安部治安管理局原巡视员）  

访谈整理 | 于洋

我是学化工专业出身，1979年被分配到公安部消防局管化工防火，后来调到治安管理局管爆炸物品。1992年2月，我调到二处（枪支危险物品管理处），接手枪支管理工作。没想到，这一干就是20多年。

陈姝萍

虎穴犯险，暗查钢珠枪

在没接触这部分工作之前，我对当时社会上非法枪支弹药所带来的重大危害认识既不直观也不深刻，很快，现实就给我上了刻骨铭心的一课。接手工作不到一个月，国内就连续发生三起重大枪案：一是1992年3月发生在北京的西直门枪战；二是同月广东湛江的两个经理因为生意上的纠纷开枪对射；三是广东清远的一名刑警被罪犯用枪击成重伤。这三起枪案性质十分恶劣，影响也非常广。

1993年4月，国内发生一起持枪劫机赴台的大案，其影响就更恶劣了。时任国务院副总理邹家华作出批示，要求公安部彻查此案，尤其要查清作案工具是什么枪、从哪儿来。经调查，涉案工具是钢珠枪。局里非常重视，由我牵头成立了一个小组，专门负责调查钢珠枪的有关情况。

根据群众举报的线索，我和几位同志暗暗摸到了钢珠枪生产的源头——南京。经侦查我们得知，钢珠枪源自90年代初由当地一个单位研制的非杀伤性武器。不同于过去的常规武器，这种枪的原理是用电来击发钢珠。原本研制钢珠枪的意图是能够制服但打不死人，结果并不太成功，成品仍具有很大的杀伤力，所以该单位并没有投入使用。但没想到，这项技术流失了出去，一部分钢珠枪流入企业的保卫部门，还有一部分则悄无声息地流向了社会。

在调查过程中我们发现，不法分子有组织地在当地的火车站、码头等地贩卖钢珠枪。为了查到其源头，我们分成两个小组乔装出去买。我跟一位同事一组到火车站去，伪装成来自河北的买家，假称要给老板买枪。不法分子很谨慎，一开始只拿着玩具枪在附近兜售，见我俩在那儿转悠了好半天，有个人才上前搭话。

我们问：“有钢（珠）枪吗？”他答：“有，跟我来。”我们连忙跟着他走，到了一个修车点，他去跟修车工交代了几句，就换成修车工带路。最后快到一个小房子的时候，有人管我们要身份证。这下坏了，我们身份证号码、地址都不是河北的，为了避免暴露身份，就推说没带。他们有点警觉了，这时从老远跑来一个女人，用当地方言冲着他们大声嚷了几句，那些人就“哗”地一下都散没影儿了。我俩听不懂她讲什么，后来才知道那女人是来报信的，说不能卖他们枪，他们是公安。实际上我们把警车停得很远，然后徒步过来的。可能他们实在太小心了，在我们没注意的地方也一层层地布了人，结果我们还是暴露了。事后细想起来，当时的情况是非常危险的，不过那会儿我们光顾着兴奋了，心想这么一来就更能肯定钢珠枪就是从这里流出来的了。这下，钢珠枪销售的源头就找到了。

接下来，我们几人在那儿转了十多天，拿到一个清单，钢珠枪从哪儿销售的、都销售到哪儿去了，基本都查清了，这才跟当地公安部门联系。但有些人认为钢珠枪是提供给保卫部门用的，只要正常使用就不会出现问题。为了慎重起见，我们将当地公安部门收缴上来的部分涉案钢珠枪样品带回京，交有关部门认真作了试验。结果显示，十米之内，钢珠枪依然能打伤人。更何况，持有、使用钢珠枪本身就是非法的。所以，钢珠枪绝对不能流向社会。

于是，我们立即以公安部的名义起草并下发通知，按照事先查明的销售渠道以及销售量，在全国范围内大规模地收缴钢珠枪，然后统一进行销毁。我们还专门请来媒体，将部分钢珠枪当场砸掉。这是在向全社会郑重声明：绝对不能生产、买卖、使用钢珠枪。

收缴钢珠枪的效果是很明显的：截至1993年底，有9万多支钢珠枪被收缴并销毁，国内钢珠枪的生产源头被查禁，销售渠道也得以堵住。

陈姝萍（右）和同事在工作中

标本兼治，起草“枪法”

由于当时国内枪支管理立法滞后，加之民用枪支管理相对松散，钢珠枪的问题刚刚解决，又出现了新情况：1994年起，民用枪生产、销售量激增，每次有枪出售几乎都是一抢而空。仅1994年光是我们统计在册的民用枪就有200余万支，这个数量是非常惊人的。并且，为了追求经济利益，有的厂家不仅大量生产销售枪支，还研发出火药量、杀伤力都比较大的连发枪，过去猎枪每次只能打一发子弹，改进后可连发十发子弹。此外，长期以来民间就保存有一些土枪，少数民族及部分农村地区还有打猎的习惯，因而保留了一批猎枪、火药枪，还有人将用于体育活动的发令枪改制为有杀伤力的枪支，等等。我们还了解到，国内竟形成了几个“制枪专业村”、一批“专业户”非法私造枪支。比如青海某地，解放战争时期马步芳部的造枪技术留在了当地，以致许多普通的老百姓都会造。他们找根几十块钱的水管就能组装出一支枪，转手到广东每支能卖1000多块钱，就靠这个“发家致富”。随着这些情况而来的，则是枪案数量的大幅上升：仅1994年涉枪犯罪案件就有3600余起，比1993年上升25.9%，1995年比1994年又上升19.5%，其中有相当一部分是团伙涉枪犯罪案件。我到哈尔滨去搞过调研，当地70%以上的涉枪案件都是利用猎枪等民用枪作案，甚至很多为正规、有持枪证的枪。

在此期间我们发现，若想根本解决枪支屡收不止、枪案不断攀升等问题，就必须对《枪支管理办法》中有关内容进行修订，从立法保障入手，从严管理枪支，从重惩处涉枪违法犯罪分子。1994年，局里成立“枪支管理法起草小组”，我担任副组长，具体负责起草工作。同年6月1日，北京通县（今通州区）北关环岛发生犯罪分子持小口径步枪抢劫出租汽车、杀死司机及民警案件。次日上午9时，局长向我传达时任公安部部长陶驷驹所作的一个措辞极为严厉的批示，我顿感肩头责任重于泰山。考虑到立法程序较为复杂，难解燃眉之急，根据部领导的指示，我们先拟定《枪支管理条例》（以下简称《条例》），这样就可以直接经国务院批准颁布。

我们先下发通知，广泛征求各级公安机关对《枪支管理办法》的修改意见，同时深入海南、黑龙江等地，有针对性地搞调研。在起草小组成员们夜以继日的不懈努力下，《条例》很快便提交国务院。与此同时，我们还起草了《关于在全国收缴枪支弹药、严厉打击涉枪犯罪活动的报告》，经任建新、罗干两位领导同志批准，以通知形式下发到各级公安机关。紧接着，新华社发布有关《通告》。一次全国统一的大规模的枪支弹药收缴行动由此拉开帷幕。此次行动针对的是包括钢珠枪、民用枪在内的所有枪种，这也是为《条例》的推行作准备。据山东、北京、河北、江苏等23个省、自治区、直辖市的不完全统计，三个月内，共收缴各类非法枪支近22万支，打掉非法制贩枪弹窝点1505个，查处违法犯罪人员1.9万人。同时，我们请16家中央级媒体记者在报刊显要位置或电视台黄金时间进行报道，在全国形成了巨大的宣传声势。港澳18家主要媒体也作了报道。新华社记者刘敬怀所撰写的文章《枪支管理混乱 涉枪犯罪剧增 公安部门呼吁加快枪支立法》在《新华社国内动态清样》上刊发，引起党中央、国务院领导同志的高度重视，时任全国人大常委会副委员长王汉斌作了重要批示。部领导也指示起草小组，着手将《条例》“升级”为《中华人民共和国枪支管理法》（以下简称《枪支管理法》），令我们受到极大的鼓舞。

接下来我们将法条细化，并在继续调研的同时请国务院法制局、全国人大法工委等部门的有关同志深入实际，让他们切身体会枪支的杀伤力，熟悉使用枪支的具体流程，由此感受到立法的意图和枪支管理的必要性。经过认真细致的工作，立法工作推动得十分顺利。

相较于《枪支管理办法》，《枪支管理法》中比较重大的修改有以下几处：首先是调整配枪范围。在民用枪方面，尤其针对有关“非专业狩猎人员持有猎枪的，限十八岁以上公民，每人不得超过两支”的规定作了修改。在开会研究时，关于这点出现了一点争议。有的部门认为，猎枪像锄头、镐头一样就是工具，只要好好管就不是问题，没有必要如此兴师动众。我们对此晓之以理，动之以情：当时已经有将近300万支民用枪，再这样发展下去，后果不堪设想。经过认真细致地做工作，大家一致同意，不应再允许非专业狩猎人员购买、持有、使用猎枪。

当然，枪支管理并不意味着全部禁枪，搞一刀切、一棍子打死，而是仍需尊重客观实际。我们在调研中发现，部分地区仍有配枪的需要。比如，牧区常有野兔破坏草地、狼侵害羊群的情况，牧民则需请有枪的人帮忙打；猎场也有配枪，但是归集体保管，不允许个人持有。这些枪支数量都不大，且均为生产生活所必需。因此《枪支管理法》保留了猎民在猎区、牧民在牧区可申请配置猎枪的规定。同时规定，专门从事射击竞技体育运动的单位、营业性射击场，可以配置射击运动枪支；野生动物保护、饲养、科研单位可以配置猎枪、麻醉注射枪，等等。但这些单位均须经过相关主管部门批准。在公务用枪方面，不同于过去部分地区的党政干部等也可配枪的情况，《枪支管理法》规定公务用枪的配备范围是：“公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养机关的人民警察，人民法院的司法警察，人民检察院的司法警察，人民检察院的司法警察和担负案件侦查任务的检察人员，海关的缉私人员，在依法履行职责时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪。国家重要的军工、金融、仓储、科研等单位的专职守护、押运人员在执行守护、押运任务时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪。”这样，一下子将配枪范围大大缩小了。这是一个最为根本的举措。

其次是对枪支生产厂家资质的要求。《枪支管理办法》只笼统地规定：“各种枪支，除国家指定的工厂制造和修理外，任何单位和个人，不准私自制造、修理或装配。”《枪支管理法》对生产厂家、销售单位要求不仅特别详细，而且更为严格。比如，枪支的配售及制造实行特别许可制度，制造民用枪支的企业必须取得相关资质。此外，国家对制造、配售民用枪支的数量实行限额管理。这意味着厂家生产之前要进行计划报批，生产后还要接受公安机关的定期检查，并严格规定须配售给具体法定持有使用枪支资格的企业而不能出售给个人，等等。

再次是处罚条款。《枪支管理办法》中所规定的处罚较轻，而且表述非常简略，导致对一些违法行为的处理，公安部门无法同检察院、法院达成一致。《枪支管理法》中的相关规定则十分详尽具体，配套完整，确保上述规定能够落到实处。

1996年7月5日，八届全国人大常委会第二十次会议全票通过《枪支管理法》。要知道，全票通过的法律是很少的，因此我们备受鼓舞，高兴得不得了。随后，最高人民法院专门就严惩非法制造、买卖、运输枪支、爆炸物犯罪行为具体应用法律作出司法解释。1997年3月，《刑法》进行了修订，将《枪支管理法》中规定的涉枪犯罪行为定为严重违法犯罪，并根据不同情节从重处罚。我们也再接再厉，先后起草与《枪支管理法》配套的一系列规定，如《公务用枪配备办法》《公安机关公务用枪管理使用规定》等，对配枪人员的管理也更加细化、更加严格。比如，并非所有警察都能持枪，要分岗位、有持枪证，并经过培训才能使用枪支，并有专门配套的具体规定。过去持枪证的制作很简单，很容易仿制。该法颁布后全部由机器制证，持枪人所有信息都被登记在库：什么时间培训的、得了多少分、换岗了没有，全部可追踪到，管理更加严格。此外，对于哪些情况能开枪也有详尽的规定，警察开枪后必须及时提交报告说明具体情况，等等。

《枪支管理法》具备了强有力的震慑性及可执行性。从此，枪支管理工作有法可依，走上法治轨道。

陈姝萍（右二）在日本枪支研究所参观

持之以恒，枪支管理是个“持久战”

《枪支管理法》出台后，我们对其宣传的力度特别大。1996年全年，领导要求我们：“报纸天天见，电视上不能间断。”全国各地向公安部报送新闻、宣传片，经我们剪辑、审核后拿到各媒体上去播放。《法制日报》《公安报》等专业报纸就不用说了，新华社经常发通稿，每次发，各大报纸也都转载。

同时，我们又在全国范围内开展了一次大型的枪支收缴行动。大多数老百姓都踊跃支持，纷纷主动上交手里的枪支，但也有个别地区不太理解、并不十分愿意。对此，我们进行了认真细致的工作。比如，四川甘孜地区部分党政干部的配枪迟迟没交，我与部里的几位同事以及省里的同志便一起去当地做工作。当时山里还不太通路，很少有人到那儿去。路上，我们眼见前面的一辆车掉进了30多米深的山沟，非常危险。去之前，我们都有思想准备：当地少数民族有使用枪支的习俗，也许想不通，说说气话、骂两句都是有可能的。但去了发现当地党政干部是比较通情达理的。他们见我作为女同志，这么老远地来到地方，路又那么艰险，从情感上就很受感动。并且，我们也十分注意工作方法。一方面，向他们讲政策、讲道理，宣传《枪支管理法》以及各地的做法。另一方面，此次我们有记者同行，他们不好意思不配合。最重要的是，他们都明白法律是人人都必须遵守的，枪支早晚也得上交，万一丢了还得承担法律责任。在深入接触后，他们的态度逐渐转化，然后坦诚地提出了自己的顾虑：当地老百姓有枪，干部们担心自己的安全问题。尤其是搞政法的干部，大多都处理过械斗类案件，怕交枪后再执行公务会遭到报复。我们对他们讲：老百姓的枪属于非法持有的，也要全部收上去；此外也可请公安部门配合执行公务，公安干警是配枪的。最终打消了他们的顾虑。如此多管齐下，当地的枪支收缴问题得以圆满解决。

《枪支管理法》出台后所进行的这次收缴行动的成果相当喜人：三个月内全国收缴枪支120万支，打掉非法生产销售窝点800多个，惩处涉枪犯罪分子6000多人。

由于此次收缴枪支的情况不同，总量十分巨大，各地纷纷向公安部请示该如何处理。当时部里考虑到各地的实际情况，批复将大部分枪支予以销毁，还有一部分具有重大历史意义的枪支，如国外友人赠送的枪支、战斗英雄珍藏的枪支或者具有少数民族特色的枪支等，原持有人如生命般爱护、但是法律又不允许其继续持有的，可交由各地专门的博物馆存放展出。

我曾参加过枪支销毁工作，其具体过程是：首先要将枪支逐一严格检查，将残存的弹药清理干净——这个步骤尤为重要，必须认真细致；然后将枪支外面的木质外壳用火烧掉，剩下的金属部分送进钢炉化成钢水再利用。对弹药的处理则更为复杂，事先要制订方案并严格执行。我参加过北京公安部门的一次销毁行动，弹药由警方押运到一个特定地点进行销毁。出于安全考虑，一辆车不能装太多弹药，所以那次行动出动了十几辆大车，车开得还特别慢。现场事先要由专人负责清场，保证没有无关人员进入。到现场后，待销毁的弹药要码放整齐，再布好炸药，待全体人员撤退到远处的掩体后再予以引爆。每次销毁弹药都是一早去，很晚才回来，特别辛苦。

接下来，根据涉枪犯罪活动发展的变化，我们把工作重心转向青海、贵州、广西等重点地区的区域性治理。我们在这几个重点地区建立内保组织，使妄图运输枪支的不法分子一进入该地区就被发现，从此不敢再来；当地公安部门摸清情况，所有涉嫌非法生产贩卖枪支的组织及个人全都被盯上，再也不敢轻举妄动；公安部专门建立四支缉枪队，将过去有案底的非法制贩枪支窝点逐一予以排查，然后派有经验的公安干警将它们一举打掉；最后依靠当地党委、政府进行彻底治理，积极引导老百姓走上正当合法的脱贫致富之路。如青海某地，政府出面开展拉面手艺的培训，鼓励当地壮劳力出去打工致富等。公安部门则建立警务室、装探头，重点盯紧交通要道，并且还发动群众举报，让不法分子无所遁形。如此建立了长效机制，就管住了非法枪支的源头。

实事求是地说，《枪支管理法》的出台对正规的枪支生产厂家的冲击是非常大的。原来他们的销量很大，该法颁布后，国家对制造、配售民用枪支的数量实行配额管理，厂家的生产、销售被大大降低。再加上这些厂家本身的库存量就很大，而配枪范围又大幅缩小，枪支市场便趋于饱和，根本没有销售空间，也就不可能继续生产了。有的厂家改为制造防暴枪及出口气枪，许多生产厂家则转行了。

从整个国家的利益及社会安定的大方向来看，加强枪支管理工作是非常正确的，要保证经济建设必须有良好的社会环境。不说别的，仅该法出台当年，全国杀人、抢劫、强奸三类案件中的涉枪案件就比1995年下降6.8%，1997年则比1996年下降了39.1%，此后逐年下降。

从世界范围内看，对于枪支的管理，日本是比较严格的，并且法律对持枪人开枪规定极为详细。我国与日方在枪支管理方面有不少合作。比如，我们多次赴日本宣传我国的法律，而日方也会提出请求，请我们协助调查非法流入日本的枪支的枪号、档案等信息。而美国枪支泛滥，每年发生的枪案足有数万起，枪支管理的形势则较为严峻。究其原因，一是由于历史原因，美国的枪文化根深蒂固；二是美国是世界上私人拥枪数量最多的国家，几乎人均拥有一支枪；三是军工利益集团对美国政治的影响力非同寻常。这些使得美国的枪支管理始终难以取得实质性进展。

相比之下，我国的枪支管理工作在国际上的评价是相当高的。我曾作为公安部派出的国家顾问，参加过几次枪支管理工作的国际会议。会上，我每次都要介绍我国的工作经验，包括宣传《枪支管理法》及修订后的《刑法》。与会国家代表都很赞同我们的做法。有意思的是，每次的会议餐我们基本都吃不成，各国代表纷纷来咨询我国枪支管理的具体情况，尤其是其对野生动物的保护等方面的作用。

尽管我国在枪支管理工作上取得了一定的成绩，但这决不意味着一劳永逸。随着时代的发展，社会上不断出现一些新情况：比如仿真枪的流入。我国是禁止制造、销售仿真枪的，但有的国家则认为它是“玩具”，所以相关规定没那么严格，有的仿真枪便从国外通过非法渠道流入我国。可能有的人对仿真枪没有概念，认为“没什么大不了”。但根据我国的司法标准，枪口比动能小于等于0.16焦耳/平方厘米的为玩具枪，枪口比动能大于0.16焦耳/平方厘米、小于1.8焦耳/平方厘米的为仿真枪，枪口比动能大于等于1.8焦耳/平方厘米的为枪支。仿真枪已远远超出了玩具枪的范畴，并且具有一定的杀伤力了。仿真枪从国外流入到个别重点地区，有的被出售用于牟取经济利益，有的则被不法分子直接改制成枪支从事刑事犯罪活动，其影响是相当恶劣的。在新形势下像这样的新情况层出不穷，因而枪支管理工作是一个“持久战”，丝毫不能懈怠。

回想几十年的工作，我国的枪支管理工作能够步入法治轨道，得益于方方面面的支持与关心。枪支管理工作，既是为了人民的利益，也是我们的职责所在。我为我们国家在维护社会稳定、保障人民生命财产安全方面所取得的成就而骄傲，也为自己是千百万人民警察中的一员而无比自豪。

陈姝萍（前排左一）参加联合国召开的枪支管理专题会议

原载于《纵横》2018年第1期

中国文史出版社旗下《纵横》杂志出品