【从疫情谈治理能力现代化】第一篇——法律层面如何面对下一个“新冠”_风闻

这次疫情，暴露出我国在治理能力现代化方面还存在较多问题。平时它们可能是处于潜伏状态的，当处于疫情爆发这种极端状态时，原先还不太明显的“裂纹”就显现出来，给国家和人民带来重大损失。

几个月前结束的十九届四中全会提出了国家治理能力现代化的问题，这次疫情暴露的问题恰好就说明了提升这种能力是非常及时和必要的。

这个系列打算写几篇文字，每篇文字谈一个问题。初步计划包括如下几篇：

第一篇——法律层面如何面对下一个“新冠”？

第二篇——“网络谣言”与“公众言论自由”的分界线如何清晰化制度化可操作化

第三篇——把话讲清楚：如何从制度层面改革政府信息发布与社会沟通

第四篇——资源有限的现状下，如何让公立医院的医生心甘情愿安心工作？

第五篇——疫情带来的其他思考

在这几篇里，我会尽可能尝试给出技术层面相对可行的解决问题方案。

马督工在《保卫我们的现代生活》演讲中，有一个观点我比较赞成。面对现代社会的新问题，不能总是说“不是什么”，还要思考新形势下的技术上可行的解决方案。如果大家都只有“说不”，那么最后一定是推出一个保守的力量或方案来继续这个领域的政策，因为各种“不”都互相否决抵消了，最后社会还是不动弹。不但要说不是什么，还要说是什么，在现有条件下如何有可操作性。

本文是第一篇，试图从法律层面讨论面对这种新型传染病时，法律是否可以做的更多一些。作者本人并非法学专业或医学专业，因此本文仅作抛砖引玉之用，如有不专业的地方，还望见谅。

网络上有篇文章：《早决断！潜江市委书记：从武汉得到消息后“先下手”，哪怕冒风险》 （https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657804685387611440&wfr=spider&for=pc），其中指出：元月17日上午，潜江就及时收治集中管理32位我们确诊的肺炎发热病人，“那时候钟南山院士还没有到武汉”。“确实，我和市长从武汉得到消息后，觉得这个事情太大了，所以我们先下手，哪怕冒了一点点不是太合规的风险。”

我看了之后就觉得有些奇怪，你一个市长，提前带领民众抗击病毒，这是反应快的好事啊，怎么还要冒“不合规的风险”呢？这是啥奇葩规定？

带着这些问题，今天在网上找了一些相关的法律法规。第一个是比较上位的法律是《中华人民共和国传染病防治法》，其中第三条以法条的形式对传染病做了明确分级：

第三条：本法规定的传染病分为甲类、乙类和丙类。

甲类传染病是指：鼠疫、霍乱。

乙类传染病是指：新型冠状病毒感染的肺炎 、传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感、麻疹、流行性出血热、狂犬病、流行性乙型脑炎、登革热、炭疽、细菌性和阿米巴性痢疾、肺结核、伤寒和副伤寒、流行性脑脊髓膜炎、百日咳、白喉、新生儿破伤风、猩红热、布鲁氏菌病、淋病、梅毒、钩端螺旋体病、血吸虫病、疟疾。

丙类传染病是指：（略）。

国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。

但是注意，其中乙类排名第一的【新型冠状病毒感染的肺炎】，是2020年1月20日临时加入的，并采取了甲类的防控措施（http://www.nhc.gov.cn/xcs/zhengcwj/202001/44a3b8245e8049d2837a4f27529cd386.shtml）。也就是说，1月20日之前，甲乙类传染病中是没有“新冠”的。

那么对待甲类和乙类疾病的防控措施是什么呢？本法第三十九条做出了规定：

第三十九条 医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：

（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；

（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；

（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。

拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。

这也就不难理解为什么本次疫情特别强调了“按照甲类来对待”了，因为甲类传染病明确规定了是要采取予以隔离、医学观察等较为严格的措施，而乙类和丙类就松一些了，只要求“应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施”。

那么潜江市领导为什么说“冒了一点点不是太合规的风险”呢，这可能和第四条有关：

第四条 对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。【其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。】

需要解除依照前款规定采取的甲类传染病预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门报经国务院批准后予以公布。

省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布，报国务院卫生行政部门备案。

“新冠”显然属于法条中所说的“其他乙类传染病和突发原因不明的传染病”，对这些病人采取严格隔离管制，可能是需要更高层级的部门批准。也就是说，在1月20日之前，潜江市这个县级市如果在1月17日就自行对新冠肺炎患者集中收治，可能会有点“越权”的小问题。

注意，这不代表武汉当地的治理问题就可以摆脱责任。潜江市只是一个县级市，政治资源很有限，尚且能有如此意识和觉悟；武汉作为中部大城市，有更多的政治资源，而且国家CDC当时已经介入，却一直拖到了20号，这中间肯定是有问题的。

另外，还有其他相关的一些法律法规，比如《突发公共卫生事件应急预案》（http://www.hubei.gov.cn/zwgk/yjgl/yjya/201105/t20110510_243414_9.shtml）就规定了突发公共卫生事件的分级。根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。其中与这次疫情可能关联的部分包括：

一、特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）

有下列情形之一的为特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）：

（3）出现危害严重的群体性不明原因疾病，波及2个以上省份，并呈扩散趋势。

（4）我国既往未发现的、危害严重的传染病发生或传入，并呈扩散趋势；或发现我国已消灭的、危害严重的传染病重新流行。

（10）其他危害特别严重的突发公共卫生事件。

二、重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）

（6）我国既往未发现的、危害严重的传染病发生或传入，尚未造成扩散；或周边以及与我国通航的国家和地区发生危害严重的国际关注突发公共卫生事件，我国出现输入性病例；或我国发现已消灭的天花和脊髓灰质炎野毒株病例，或出现脊髓灰质炎疫苗株循环病例。

（7）出现危害严重的群体性不明原因疾病，波及到2个以上（市、地），并呈扩散趋势。

（14）其他危害严重的重大突发公共卫生事件。

如果希望在本次疫情刚刚开始，但还未明确病毒的时候，就启动高级别响应，严格隔离的话，那么应该对应的是上述法条中的“群体性不明原因疾病”，但是本次疫情刚开始时只是在武汉发现，并不符合“波及2个以上省份”或“波及到2个以上（市、地）”。如果是分离出冠状病毒之后，或许可以对应上述法条中的“我国既往未发现的、危害严重的传染病”，但是“新冠”与非典不同，潜伏期长，起势不那么暴烈，因此如果卡“危害严重”条件的话，等到严重的时候，恐怕已经晚了。

1月20日之后，我们把新型冠状病毒加入了法律规定的甲乙类传染病中。但问题是，下一个其他类型的病毒再出现的时候，怎么办呢？

下一个病毒是什么脾气，这谁都不知道。万一更狡猾，传播力更广，初始的症状更有迷惑性，怎么办？这次疫情结束后的几年内，各级地方政府或许会吸取教训，高度警觉。但是时间一长，比如三年、五年、十年、十七年过去后呢？就又成了“承平日久”。

但是，被明确列入法律的传染病，各级政府还是高度重视的，比如几个月前我国少数地方出过鼠疫，这可是正牌的甲类传染病，但很快就被扑灭了。

这次疫情除了部分官员治理能力有问题之外，还在于这是一个新病，刚出来的时候脾气摸不准，再遇上吊儿郎当的官僚，没有敢于担当的政治魄力和为人民高度负责的精神，拖一拖靠一靠等一等看一看，小疫情就变成大疫情了。

我国官僚体制的特点之一在于“惯性强大”，优点是对于“按部就班”的清晰任务执行力超强，缺点是对于需要破除陈规需要个人担当的场景容易犹豫拖延。那么，一个可行的解决问题的思路就是：把需要个人担当临场发挥的东西，变成按部就班循规蹈矩的任务。

目前的《传染病防治法》中只列出了若干种具体的疾病，对于刚刚开始流行的新疾病应对性比较差，需要人工临时往里添加，时效性不高（非典之后加非典，新冠之后加新冠）。那么是不是可以在传染病防治法中来个兜底条款？比如，在第三条规定的乙类传染病中增加一项“不特定”的项目：此前未出现过的呼吸道疾病。

同时，将第四条修改为第四条 对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感、其他此前未出现过的呼吸道疾病，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。

同理，其他下位法律法规也应做出相应调整，如果需要的话。

这样，以后无论出现什么妖魔鬼怪的病毒变异，只要是呼吸道疾病，且此前没出现过，在法律意义上，从刚一出现就采取甲级传染病的应对策略。这个时候感染人数少，隔离也隔离不了多少人，不会对经济带来太大影响。

试想，如果在12月30日，武汉发布文件明确出现不明原因肺炎的时候，就采取了甲级传染病的应对方案，那今天的局面，将会完全不同。

当然，专业人士还可以再进一步补充细节。比如每年出现的流感，也是算呼吸道疾病吧，而且病毒可能年年有所变异，但看各国和以往的惯例，这种情况似乎就没有必要上纲上线对待。因此在具体的法律措辞上，可能还需要进一步做出界定。再比如此前未出现的非呼吸道类疾病，由于传播途径没有那么容易，速度没有那么快，对经济社会的危害没有那么剧烈，似乎可以暂不加入，但具体情况还应该由专业人士进一步探讨。