爆红的“口罩预约”与中国城市数字治理“暗战”的反思_风闻

来源：公众号 数旗智酷

“口罩预约”其实已经成为中国数字政府视域的一个隐喻——口罩预约不属于任何部门、任何门类的行政审批或公共服务事项，没有任何一项文件写着要求某省某市上线口罩预约服务，但目前来看，口罩预约服务已经成为新冠肺炎疫情期间观测一个城市治理服务水平与营商环境质量的窗口，这也意味着——数字时代政务服务创新的本质是“瞄准治理体系与治理能力现代化的目标，围绕“以人民为中心”的宗旨，做关乎公众利益但条文未要求之事”。

对于研究者而言，我认为没有人会想到，我们所关注的数字政务服务创新首次被最大范围的普通公众认知的是：口罩预约。

对于政务服务机构而言，我认为没有人会想到，那些平时加班加点使尽浑身解数希望推给目标用户群的在线服务最终为一只小小的口罩让路，那些曾经可望不可及的“网上办”、“移动办”、“就近办”的用户教育与用户习惯养成最终被“口罩预约”给解决了，“口罩预约”成为移动政务服务平台的“爆款应用”。

对于大多数普通市民而言，或许过去对移动政务服务的认知仅停留在交水电费的阶段，那么这一次他们或许已经深刻地感受到：第一次使用移动政务服务平台摇号或预约不是为了买车买房，而是为了买口罩……

毫无疑问，“口罩预约”已然是2020中国数字政府领域的“黑天鹅事件”。那些浩浩荡荡的一体化在线政务服务平台建设、移动政务服务创新、一网通办、“一件事”办理、政府数据资源共享开放等等数字政府领域的“宏大叙事”，最终在关乎每个市民的生命安全的“口罩预约”上找到了出口。

因此，尽管诸多城市出现了“上线即崩溃”的局面，对于未经历过“双十一”考验的数字政务服务平台，对于尚未全部完成数字政务服务的压力测试与用户启蒙就迅速面临海量用户的极限需求，我觉得出现崩断抢修的局面一点都不奇怪。

就目前而言，“口罩预约”其实已经成为一件关乎市场供求、数据治理、部门协同、公众心理、社会公平的超复杂城市治理事件，而非一个简单的“提交信息”与“点击发货”的标准化电商式在线行为。因此，作为“口罩预约”的首个发起城市厦门在最终的预约用户摇号抽签环节引入现场公证监督就不足为奇了。

1. “口罩预约”与城市移动治理模式选择

本文分析无意去比较各地城市在面对本次疫情所推出的“口罩预约”移动服务的能力、水平和质量高下，在我看来，通过移动政务服务平台去回应、满足以及优化市民痛点需求，其本身就是城市治理的数字化觉醒，只是以不同的方式表现出来而已。因此，我们希图通过“口罩预约”移动服务的不同模式、方法、路径以及产生的可能影响的比较探究，以帮助其他城市共同探讨和找到面对城市未知突发风险的数字化策略与路径。

得益于过去几年来互联网+政务服务的推进以及数字政府的建设，目前我已经看到“疫情防控服务专区”、“口罩预约”甚至“疫情防控大数据平台”正在成为各省市的数字政府标配，但同时突显出部分城市的“非制度性规范”与“非制度性文化”特征，而这些特征却恰恰在服务细节、用户体验与公众感受等方面拉开了各地的数字政务服务差异。就“口罩预约”而言，我主要看到已经上线的城市在三个方面存在自有特征：

一是城市治理的文化选择。此处的“文化”很难用城市管理制度、条文和规范来述说，更多是城市治理机构作用于社区个体居民与流动人口身上在面对具体事件时的条件反射与切身感受。那么就“口罩预约”而言，我们可以看出各个城市的态度。比如在口罩预约与配送方式上，有城市利用APP预约，有城市利用小程序或微信预约，有城市提供免费快递（需购买），有城市提供免费发放（全部免费），也有城市在预约名单抽取上采取摇号和公证，还有城市在口罩预约方面前置一道流程：个人健康信息申报。

围绕口罩预约的方式五花八门、各不相同，但预约模式的细微差异却可能引发不同的市场反馈与社会舆论，并造成连锁反应，那么如何最优化地实现供应、市场与目标受众在有限资源配置上的平衡，这不仅考验一个城市的治理能力，而且面对新冠疫情这样突如其来的重大事件也将暴露无遗地展示城市的治理本能与文化性格。

二是基层网格化覆盖与触达能力。表面看是全民在“抢”一个小小的口罩，而其预约流程涉及的细节却异常复杂，特别是对于上海、广州这样的超级大都市而言，如何快速、有效、精准地识别、触达社区居民，对本地居民与流动人口进行精细化的服务与资源匹配，这不仅需要线上的能力，同时也需要“无孔不入”的线下能力。

“城市管理应该像绣花一样精细”不是一句空话，如何将每一个口罩匹配给每一个需要的人，如何将口罩、数据、人三者实现实时匹配，原来在大屏上、手机APP、电脑桌面上显示的各类数据不能再成为摆设，每个数据都要能在围绕新冠疫情的城市治理“歼灭战”中发挥价值。因此，通过本次各城市的预约表单信息提交字段就可以看出每个城市的城市运行与基层网格化能力的真实水平。

三是跨平台、跨部门的数据协同能力。从各城市的口罩预约系统对外公开信息看到，各城市的口罩预约服务模式均有差异，有的是市政府发起，国企配合支持，现场对预约信息进行摇号和公证；有的是医保局发起，民间物流集团与金融公司支持配合；有的是民政局或市场监管局发起，线下药店支持；有的是政务服务机构发起，居委会审核，线下药店支持。

由于各城市的数字化准备度与信息化基础各异，不管何种模式推进口罩预约，无法回避的是多平台、多部门的数据协同，从预约登记、口罩投放、人群分布、缺货登记、动态补货等等，要保证口罩预约系统的平稳运行，其后台的保障不仅是云服务的承压能力，更需考验大数据的分析与预判能力，还涉及公安、民政、医疗、社保等垂直系统的核心数据共享问题。

除此之外，我还关注到各城市通过移动政务服务平台开展“口罩预约”的建设模式、产品模式、运行模式以及推进风格的差异。

在建设模式上，不同城市因为数字化历史与信息化基础的发展差异，均选择了适合自己应急需求的建设方式，以APP、微信、小程序为三种主流服务平台，所不同的是，有的城市是临时搭建功能丰富的独立系统，有的城市是以开发小程序或在原有平台添加预约模块的方式，也有的城市是利用现有的系统资源与平台，并利用基层社区服务优势进行推动。有意思是——目前暂未看见有城市推荐使用网站平台进行口罩预约。这也侧面说明：移动政务服务已经成为一种不可替代的主流选择。

在产品模式上，除了广州在口罩预约申请环节会前置个人健康申报流程外，其他城市都是以姓名、身份证、手机号、居住地址等个人预约信息登记为主，但是从各城市的预约登记页面也可看出不同的产品设计思路。比如有的城市是直接提供各区的药店，用户首先进行药店选择后再登记信息进行预约；有的城市则只需要填写个人信息和所属区域即可；有的城市则通过用户的注册信息匹配姓名和手机号码，除身份证号与地址外，根据用户的区域选择自动匹配到目标药店。

在运行模式上，有城市是从预约、购买、快递全流程免费，有城市是自助购买但快递免费，也有城市是采用在线预约和线下自取。此外，我们还看到，有的城市颇具产品思维，从口罩预约的UI设计、业务流程、交互体验、用户互动等各个流程全部跑通，针对各个节点进行持续不断优化。有的城市则是通过社区居委会的力量，锁定到每个街道、社区、房屋的预约信息。

在推进风格上，我们可以从各城市口罩预约的用户界面、操作流程与口碑反馈上看出各地城市治理风格，甚至可以简单地将它们区分为“天派”与“地派”，“天派”指的是那些依托和信任互联网平台企业的数字技术与产品能力、对市民需求的理解能力以及对政务服务的专业能力的城市治理机构，通过双方合作设计出运行相对稳定、体验相对友好但“最后一公里”的资源协同仍有提升空间的移动政务服务产品；“地派”是指那些依托信息系统集成企业通过项目建设方式打造出基本功能完好、运行基本稳定、用户体验质量相对孱弱但线下“最后一公里”支撑到位并能满足广大群众需求的移动政务服务产品。

2. 厦穗沪杭四座城市的“口罩攻略”观察

厦门

口罩攻略：微信预约+摇号公证

厦门是国内首个上线“口罩预约系统“的城市，主要由厦门市大数据管理局、厦门市民数据服务股份有限公司牵头和建设。1月29日，“口罩预约系统“在i厦门APP的疫情防疫专区首发，但由于用户过度热情，试运行方案经过优化调整后，1月31日，厦门市”口罩预约系统“正式在i厦门官方微信平台上线，为厦门户籍人口或在厦缴纳社保人员开放。

目前厦门市口罩预约规则是全天候开放，每天9点摇号抽签，第二天8:00-22:00购买，22:00-24:00系统维护。在预约信息登记方面，厦门采取的是首先对厦门各区的线下药店数据进行归集，用户进入预约系统首先就针对所在区域选择离自己最近的药店，然后再填写个人预约信息。

值得一提的是，针对口罩预约的摇号抽签，厦门市专门安排了公证机构进行现场监督。可以说，目前在“口罩预约”这件事上，已上线的所有城市中运行最有序、考虑最全面、用户口碑俱佳的当属厦门。

广州

口罩攻略：小程序预约+免费快递

广州“口罩预约”小程序“穗康”于1月31日上线，由广州市政务服务局牵头建设，作为全国首个上线口罩预约系统的一线城市，甫一上线就引发了全国关注，而由于上线试运行的资源分配问题使得“罩区房”也成为微博热评。

广州“口罩预约”小程序的设计与其他城市最大的差异在于，其在预约界面前置了用户个人健康信息申报通道，每个希望预约口罩的市民均需申报个人健康信息，内容细致到返回广州的时间以及湖北旅行史与相关症状说明。除了选择药店名称、药店地址外，用户还可以选择口罩类型、型号以及到店时段。

杭州

口罩攻略：微信预约+免费口罩

杭州市“口罩预约”系统于2月1日晚上7点30上线，由杭州市医疗保障局主办，杭州市金融投资集团技术支持，饿了么、菜鸟旗下丹鸟物流提供配送服务，每日定额免费在线派送。据官方信息，因为优化需求，2月2日改为通过支付宝预约。

杭州市“口罩预约”系统的用户界面可能是目前为止最为简洁的，用户只需填写姓名、身份证、手机号、配送区域及详细地址即可。

虽然操作很便捷，口罩配发方主动承担了相关工作压力，但有两个问题值得注意：一是由于是免费发放和配送，导致市民需求热情高涨，通过我们测试可以发现一般在3分钟之内就会派完当天的配额；二是在详细地址栏并未给出有效框定用户需求的数据输入约束与引导，可能产生的影响是由于用户填写的不规范导致数据的识别与配送浪费更多时间和资源。

上海

浦东——口罩攻略：微信申领+居委会编码

徐汇——口罩攻略：小程序+居委会+药店

上海政府决定全市统一从2月2日开始在各居（村）指定地点进行现场登记预约，预约市民在接到居（村）通知后，到指定药店购买。上海市目前暂未上线全市层面的“口罩预约”系统，一些街道和居（村）采用微信或小程序+居委会+药店的预约模式。

通过浦东新区与徐汇区的口罩预约模式对比可以看出，居委会与社区的线下能力侧面佐证了城市治理的精细化程度，比如浦东新区则通过各街道居委会指导社区居民按照”居委代码、居委名称、姓名、证件名称、有效证件号码“数据规则编辑短信发送到指定号码；而徐汇区则通过”汇治理“微信小程序通过用户输入的居委信息自动匹配药店，此外还对用户的住房信息进行识别。

上海市“口罩预约”的操作模式有效地规避了因用户暴增而导致的系统过载局面，有效地将人员分流到不同的区、街道和社区，一方面对基层网格化系统掌握的数据真实性提出了要求，另一方面也对基层工作人员的操作能力与数字素养也相应提高。

3. “口罩预约”与城市治理“启思录”

“口罩预约”其实已经成为中国数字政府视域的一个隐喻——口罩预约不属于任何部门、任何门类的行政审批或公共服务事项，没有任何一项文件写着要求某省某市上线口罩预约服务，但目前来看，口罩预约服务已经成为新冠肺炎疫情期间观测一个城市治理服务水平与营商环境质量的窗口，这也意味着——数字时代政务服务创新的本质是“瞄准治理体系与治理能力现代化的目标，围绕‘以人民为中心’的宗旨，做关乎公众利益但条文未要求之事”。

再大的灾难也终究会过去，“口罩预约”这样的短期高频爆款事项也不可能成为常态化应用，而口罩预约的服务速度与效率却体现的是城市服务与治理的系统化能力。“口罩预约”能力与效率的实质是城市在技术、资本与数据驱动的快速发展过程中应对复杂性与风险的治理体系与治理能力现代化水平。

口罩预约肯定不会成为任何城市的一种长期、常态、高频的城市服务需求，那么对待这种偶发性需求、黑天鹅需求，我们的城市服务平台与治理机构是否有足够的应对能力？从这一次新冠肺炎疫情的口罩预约行动中亦可看出各城市数字化支撑能力、数据运营能力与资源调度能力。

从本次新冠肺炎疫情的数字化应对可以看出，不同城市有不同城市的策略与路径，但不论是商业驱动的技术抗疫，还是公益驱动的数字化参与，只要其最终结果是为公众提升更多的安全感与生存机会，都应该是值得尊敬和鼓励的。

从一线城市到边远政务服务中心，目前已有20多个省市及区县政务服务机构公告宣布实行“网上办”、“移动办”及“不见面服务”，可以想见，2003年的“非典”成为中国电子商务的“重要推手”，2020年的新冠肺炎疫情很可能成为“一网通办”、移动政务服务快速推进和普及的重要催化剂。

目前，我们正在看到“疫情防控服务专区”、“口罩预约系统”、“疫情防控大数据平台”等渐次上线，越来越多的数字化企业开始通过技术支撑抗疫，值得一问的是：疫情过后，那些为应对疫情而建设上线的数字化系统和平台要去向哪里？是在下一次城市突发事件面前再次“大兴土木”？还是我们的信息化平台与系统管理流程已有相应的资源复用处置措施？

我相信，未来城市的治理与服务的焦点不是建设什么样的平台与系统，而是要逐步优化与固化一套应对和处置城市灾难与未知风险的系统化机制。毕竟，我们处在一个高熵的“风险社会”。