强舸: 地方政府是“提线木偶”? 真相绝非如此简单 | 文化纵横_风闻

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《文化纵横》2019年12月新刊上市

✪ 强舸 | 中共中央党校

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**【导读】**作为公共卫生应急事件，此次新冠病毒疫情防控涉及国家治理的诸多问题。《文化纵横》杂志长期关注治理现代化问题，我们相信疫情防控定能取得胜利，也认为这一事件是我们反思和研究高速流动时代中国国家治理体系和治理能力问题的重要契机。针对近期一篇分析性文章将某省官方疫情处理不当归因于“弱地方政府缺乏自由裁量权”的观点，本文认为，问题到底出在治理体系上还是治理能力上，需要严谨区分，这不是一句“缺乏自由裁量权”就能说清楚的。作者指出，从目前的实效看，整个国家治理体系经过动员，基本上能够适应疫情防控的需要，大多数地区能够应对平稳，但我们必须反思国家治理能力方面存在的漏洞（例如每一环节是否尽职尽责、干部队伍能力短板、公共卫生应急管理机制缺陷），切实提升工作能力，改进方法和细节。文章载“观察者网”，仅代表作者观点，感谢作者授权，供诸君思考。《文化纵横》杂志也欢迎广大学人赐稿(投稿方式见文末邮箱)，就相关新现象和新问题发表深度见解，以期共同拓展国家治理现代化的研究视野和智识空间。

弱地方政府不是弱在没有自由裁量权，而是……

****▍****改进的重点应是治理体系还是治理能力？

2019年10月，以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为主题的十九届四中全会召开。今年1月，新型冠状病毒疫情爆发，无疑是对国家治理体系和治理能力的重大考验，也确实暴露了不足。因此，我们必然会思考如何就此事有针对性地推进国家治理体系和治理能力现代化。

需要注意的是，治理体系和治理能力是不同的。目前已有思考更多是反思治理体系（通俗的说就是“体制”问题），例如有文章将湖北疫情处理不当归因于“弱地方政府”，认为习惯听中央命令的湖北缺少权力也不知道如何应对疫情。因此，要避免类似情况，中央就应该赋予地方政府更多自由裁量权。抽象归类，这是在讨论“央地关系”，提出的方案是改革国家治理体系的基础性结构。

然而，这个分析无论是在理论上还是事实上都存在重大漏洞。从理论上来说，政府能力强弱有很多衡量指标，例如财政能力、掌控能力、动员能力、发展能力、强制能力等等，但与自由裁量权并无直接对应关系。

西方国家大多是地方分权治理模式，地方政府权力并不来自中央政府而是选民直接授予，所以自由裁量权非常大，例如我们就经常看到美国州政府硬怼美国总统的场面，但是不论中外学界，从未认为拥有极大自由裁量权的西方国家地方政府是强政府。不少照搬西方模式的亚非拉国家，地方政府更是弱的一塌糊涂。

从事实来看，湖北省特别是武汉市政府也绝不是所谓的“习惯性地接受中央指挥”。例如，近年来武汉经济发展的成功案例“光谷”（高科技产业）显然不是中央指挥的结果，而是武汉自身战略选择、产业政策杀出的一条血路。同样，前些年武汉一直处于“满城挖”状态，大规模城建既需要极强的融资能力（武汉地方债务在全国排名靠前，而中央这些年来虽然并未明令禁止地方举债，但一直强调要控制地方债务，因而武汉债务扩张本身就体现出了地方政府面对上级时的充分自主性。若论政府能力，这也比预算硬约束的西方国家地方政府强得多），又需要在面对社会不满时有执行方略的足够定力（前些年武汉市民一直对“满城挖”颇有意见，“满城挖”造成的交通等困难也很多，但武汉政府依然坚决的推进了城市规划。这两年武汉市民反倒对当初“满城挖”正面评价越来越多）。

这些举措使得武汉成为中西部城市竞赛的领先者，这些成绩绝不是提线木偶能做出来的。我想，即使要为地方政府辩护，也不能就此反过来彻底否定地方政府这么多年的真实成绩吧。

即使在武汉封城后，虽然陆续出现了很多问题，但总体来看，面对上千万人的超大城市，武汉政府运转依然是有效的，绝对不弱。浙江、广东、四川、河南等省表现的更是可圈可点。由此可见，当下国家治理体系本身是有效的、能够应对疫情的。

但是正如四中全会指出的，治理体系有效运转有赖于治理能力，这次疫情确实反映出一些地方运转治理体系的能力存在不足，未能让体系在第一时间就发挥应有作用。疫情不等人，这一耽误就造成了重大损失。因此，在这次疫情应对上，需要反思的不是央地关系，甚至自废武功。如果中国不是中央集权的单一制国家而是地方分权甚至联邦制国家，没有全国一盘棋的统一部署，这次疫情应对特别是20日之后的应对，恐怕远不如目前表现。

就我个人经验来说，去年以来我在贵州一个县里挂职，21日、22日我们还在部署春节各项庆祝工作，干部们都处于即将过年的放松心情中（贵州22日确诊了第一例）。23日略有过渡，24日（除夕）、25日（初一）就180度大转弯，卫生系统以及全县绝大多数副科级以上领导干部都停止休假，投入防疫工作。效果也非常明显，23日就把所有在湖北上学返家的学生排查完毕，25日完成了其他务工人员的排查工作。

虽然当时还没有发现感染病例，但一向心大的我县群众的警惕性也很快提升了，22日大街上还很少看到戴口罩的，23日下午药房里就开始排队买口罩了（随后乡镇、社区、村组织了口罩分发），26日就很难看到不戴口罩的人了（24、25日我按原计划外出过年，不知道具体情况）。农村效果更为明显，以往过年农村最大最多的娱乐活动就是打麻将，24、25日还比较普遍，26日之后就很少了，即使打也是一家人凑桌，少有以前最常见的串门打了。

顺便多说一句，这两天有不少朋友知道我初二就返回挂职地后，纷纷表扬我敢担当、勤政为民。对此我实在不敢当。我之所以回来，首要原因是我原计划是去云南旅游过年，但因为疫情，大年初一景区就全部关闭了，我只好回来。而且，作为挂职干部，平常能做些贡献，但在这种重大突发事件面前是“多一个不多，少一个不少”。回来这些天我也只是帮了些小忙，县里多数同志比我辛苦太多。

****▍****需要提升的能力

1. 敢于担当，各尽其责

对于谁该承担延误疫情的责任。最初舆论矛头大多指向地方政府，后来武汉市长接受央视采访以及国际学术期刊发表相关论文后，舆论焦点又转向了国家疾控中心。不过，又有人提醒，虽然《传染病防治法》规定发布疫情权力在国家卫生部门，但是早在2006年国家卫生部门就通过部门法规形式将这项权力授予了省级人民政府。总之，争论甚多。对外人来说，这件事毕竟太复杂，很多情况至今不为人知，处于罗生门状态，现在就下定论为时尚早，找出靶点并不容易。

但是，从整体上看，这么大的事件发生，显然很多地方都出了问题，而不会只是一个环节有偏差，其他所有环节都是尽职尽责。

例如，即使疫情不能发布，并不等于法律禁止地方政府或医疗机构在地方两会期间发布病例通报，否则地方政府从12月起就已经违法了，更不意味着需要把疫情当作舆情来处理。1月23日武汉封城当然不是地方政府就能作出的决定，但是查封可能的传染源海鲜市场、取消大型聚集活动并不需要启动疫情响应，也不是中央政府的权限范围。对具体承担治理任务的人或部门来说，好的治理能力至少是先做好自己的事，而不是互相等着看，“反正你也没干好，所以我就没责任”的逻辑是不成立的。

最后，1月30日突然出现的铺天盖地对疾控中心主任高福院士“只知道发论文”的指责，我觉得在逻辑上至少有两个漏洞。

第一，从个人层面来说，虽然这些年科研量化考核导向确实有些问题，但是最有论文发表动力的是我们这种职称乃至各种人才工程还没评完的中青年科研人员，一篇顶级期刊论文意味着很多好处。但是，高福已经是院士了，在国内已经是彻底到头了，在国际上好像也没有冲击诺贝尔奖的机会，所以即使是顶级期刊论文对他也没有激励作用，而且这篇论文他即非第一作者，也不是通讯作者。

第二，从机构层面来说，疾控中心当然有不少和我一样想发论文的中青年科研人员（例如这篇论文的众多共同第一作者们），但是他们权力是很有限的，而且发布疫情和发表论文并不冲突。与复旦大学和南开大学两名教授在此次疫情上的论文发表争议不同，向全社会发布疫情、启动应急响应（20日之后的情况）并不涉及研究的原始数据（病毒结构、特性等等），完全不用担心数据被别人抢走。而且，从我国政府层级结构来说，我也不相信一向弱势的、仅有厅级级别的国家疾控中心有压制省级、副省级地方政府的能力。疾控中心肯定有没做好的地方。但是，指控这些科研人员为了发论文，就不顾人民死活，恐怕是联想过度的。

2. 干部队伍

另一个问题，这次疫情暴露出一些干部能力不能胜任国家治理现代化要求。例如，1月30日刚刚发生的黄冈市卫健委主任唐志红面对国家督察组对“医院有多少床位”等（对她这个岗位来说的）基础常识都一问三不知。略微让人欣慰的是，她被火线免职了。由此需要思考的是，这样的干部是怎样被选上来？

对此，我看网上有不少言论都去怀疑她有关系、有人提携。但是，从她的简历来看，显然不是有关系的人。简历显示，唐志红在2005年就担任副处级的黄冈市档案局副局长（从副科的麻城法制办副主任到副处的黄冈市档案局副局长，应该是公选的结果，她的学历背景放在当时还是很有优势的。但是这种越级提拔确实存在诸多问题，因此在最新的《党政领导干部选拔任用条例》中已经明确禁止了），2006年交流到黄梅县担任副县长。当时，她刚刚30岁出头，又是女干部，年轻女干部在基层是很紧缺的。真要是还有关系加持，不至于到2017年才晋升正处级的黄冈市卫计委主任。相反，她的提拔反映出一些地方干部工作中存在另一个导向有问题的非正式惯例——“某某副处都干了十几年了，也该给解决正处了”，于是就找了卫健委主任这个岗位给她解决。

在地方政府中，虽然教育、卫生都是大系统，两者加起来占了财政供养人员三分之二以上的比例；但是，从治理角度看，往下，有院长、校长等专业人士负责日常运转，往上，卫生系统的大任务（医改、新建医院、布局调整等等）都是由党委政府总体把控甚至直接操刀。因此，卫健委常被视为不太重要的部门，可以用来安排干部。安排的干部即使能力不足，平常也不会出什么问题，但在重大突发事件面前，将帅无能，就很容易拖累三军了。

进一步而言，十八大以来，中央着力强调“推进探索构建干部能上能下机制”，针对的就是这样一个问题：如果没有贪污腐败，现在干部上了就很难下去。例如，唐志红是被“免职”。在干部工作中，“免职”属于组织调整，是中性操作，不是纪律处分。她的正处级别依然在，因此“免职”之后，地方党委还得想办法给她重新安排个岗位，比如去个更冷门的部门当保留正处级的副职，可是再冷门的部门也是有工作职责的。即使最差，按惯例也要给她安排个一级调研员（对应正处）的非领导职务，这可能不会影响具体部门工作，但是会占用黄冈市总体的领导职数编制，影响更有能力的干部提拔。

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最后，在这次疫情中，我看到很多人同情唐志红以及其他一些人，觉得他们是运气不好、倒霉，如果不碰上疫情，就能继续岁月静好到退休，甚至步步高升。这“同情心”泛滥的有点过头了吧。与其同情唐主任和其他人，还是多同情同情疫情中的死者、患者以及生活工作也都被严重影响的我们自己吧。

领导干部这个岗位本身就是要承担很多风险的，有的事可能永远不发生，但发生了就是要承受，没什么好抱怨运气的。如果不想承担风险，就不要当领导干部，好好做个键盘侠，岁月自然会一直静好。我一直认为，知道自己不行就不上，安心做个键盘侠并没有什么丢人的。相比之下，对社会更是有益的。

****▍****治理体系需要改进的两个细节

从这次疫情发展看，我们的公共卫生应急机制也有两个需要改进的环节。

其一，疾控系统的人员配备和专业队伍建设。

由于我们在三、四十年前就全面消灭了鼠疫、霍乱、血吸虫等流行病，非典疫情也已经过去了十七年，因此现在对待疾控工作确实存在松懈问题，许多地方都不重视疾控系统的建设，甚至考虑在机构改革中让医院或卫生主管部门合并掉机构系统，以省出编制。

这一问题在基层尤为明显。例如，前不久我调研的一个县级疾控中心，人员平均年龄超过50岁，53岁的主任是单位里最年轻的男职工。自从2003年非典疫情以后，该单位已经17年没有进过新人了，本科以上学历的职工屈指可数。这种情况不是特例，在县一级应该是比较普遍的。

这种人员结构和知识储备应对大的疫情显然是很大的挑战。某种程度上，我们还要庆幸本次疫情是发生在武汉这个中心城市。如果最先发生在某个县城，恐怕发现的会更晚。

其二，应急管理。

随着国家发展，应急管理对现代社会特别是对中国这个超大型国家越来越重要。因此，十九届三中全会专门作出了组建从中央到县级应急管理系统的改革方案。但是，现在我们的应急管理系统是以原来的安全生产系统为主组建的（过去武警的消防、森林等部队虽然整建制划入，但依然保持独立运作），绝大多数地方应急管理部门的主要任务依然是矿山安全。所以，现在应急管理部门的职责特性和能力特长，都是处理并不会影响社会整体运行的突发事件（最多的就是煤矿事故）。面对涉及全社会整体运行的公共卫生事件时，就明显力不从心了。

因此，今后应急管理系统需要大力加强自身应对影响社会整体运行事件的能力。具体来说，其一，疫情本身仍然是要由卫生系统负责，保证应对的专业性；其二，应急管理重在保障运行，统筹协调医疗物资、生活物资、道路交通、宣传普及、社会情绪等等。

在这次疫情中，除湖北外，大多数地区的应急保障都是平稳有序的，但是要看到，这是在动员了整个党政系统前提下做到的。能将整个党政系统都投入到应对疫情这一项工作上，很大程度上是受益于春节假期，多数党政机构在这期间本来就没有工作，因此只要让干部停止休假就行了。但是，在非假期，如果还是需要让大多数干部都放下本职业务工作来处理应急事务，恐怕会引起更多连锁的治理问题。

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