桂华：乡村治理需摸清“谁是农民”

改革开放以来，乡村社会正走向不可逆的变迁过程中。高速城镇化彻底改变了乡村治理的社会基础。构建现代乡村治理体系，需要把握乡村社会变迁趋势，并对农民做出区分。

过去，在城乡二元分割的视角下看待农民农村，乡村是整体的，农民是均质化的。改革开放后的40年中，城乡二元体系被打破，农民大规模流动，村庄边界开放，乡村熟人社会逐渐解体。在今天的乡村治理中，需要面对的是分化的农民与开放的村庄。

改革开放初期，土地承包到户，农民实施家庭经营，绝大部分农民都是依赖土地生活，并在农村完成再生产活动。分散经营的农民，会遇到仅凭借一家一户的力量“办不好、不好办和办了不划算”的事情，农民必须组织起来解决这些公共事务。农民以两种方式合作，第一种是民间互助合作，如红白喜事上的邻里相互帮忙，还有一种是靠基层组织，如农村集体在农业生产上的统筹经营。基于这两类合作，村庄“共同体”被维系，村民自治与基层组织富有活力。

当前，农民至少可以分化为三类。第一类是已经进城安居的，第二类是正在进城中的，第三类是留在村庄中的。第一类农民，利益不在村庄中，脱离农业生产活动，社会关系也脱离乡村，他们正从乡土社会中“拔根”。第二类农民，预期目标是在城市，但是也有可能返回乡村。第三类农民，暂时无法进城，继续依靠农村已有土地生活。

农民高度分化后，尽管很多人的户籍保留在农村，权利也在村庄，但却由于利益上的不统一，他们很难达成公共事务上的合作。发达的乡村市场，也将传统的民间互助合作习俗替代掉。这给基层治理带来难度。国家需从制度上解决问题。

首先，是正确定位城乡关系。在可预见的时期内，乡村依然会保持较大的人口体量。乡村不仅要为不能进城的农民留下空间，还要为可能进城失败的农民保留退路。中国正迈向民族复兴，前途光明，但仍需奋斗。城镇化和现代化的风险需要乡村来缓冲。当前，要引导城市资本合理合规地下乡，避免过早“逆城市化”。有能力下乡的往往不是真心想当“农民”。在乡土道德出现衰落的今天，不能完全依赖返乡精英当“乡绅”来带动农民。乡村治理要靠基层组织。

其次，是提升国家资源投入效率。借助国家资源投入来组织动员农民。通过国家与农民关系的改善，来建立强有力的基层组织。基层治理既要规范，也要保持灵活性，其中的关键是坚持村民自治体制，避免村级行政化，推进民主化村级治理。

再次，是合理配置乡村权利。20%的人已经进城，50%的人正在进城路上，30%的农民继续留在乡村。坚持集体所有制，完善农村土地承包经营制度和集体产权制度，将进城农民的权利退出来，减少“不在村地主”，将土地生产资料向留在农村的农民配置。同时，为正在进城奋斗的农民留有退路。乡村改革的方向是，赋予更多权利给留村农民，减少“不在村地主”的权利。

让留村农民拥有村庄权利和享受农业利益，尝试让那些已经在事实上彻底离开乡村的人，逐步退出“农民”身份。留在乡村和从事农业生产的人，才是真正的农民和乡村的主人。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心教授)