李昊、陈攀：涉恐人员遣返暴露反恐合作软肋

2018年以来，叙利亚局势逐渐从全面内战转向反恐战争，在国际社会合力围剿下，“伊斯兰国”迅速瓦解。但与反恐战场高歌猛进形成鲜明对比，各方处置“伊斯兰国”被俘人员的国际合作方案长期悬而不决。这也成了当前国际反恐合作的一个软肋。本月中旬，土耳其遣返多名来自欧洲国家的“伊斯兰国”武装人员，并称未来还将遣返更多外籍武装人员。

处置涉恐武装人员已成为国际反恐合作的紧迫问题。其一，这次待处置人员数量称得上是史上最大规模。“伊斯兰国”具有恐怖主义意识形态与世俗政治诉求相结合的特点，导致极端人员最大规模的跨国聚合，2013年至2018年，超过41000名外国人加入“伊斯兰国”，西方国家中人数最多的是法国、德国和英国。

其二，参战各方无长期羁押涉恐武装人员的能力。羁押场所多是位于武装冲突地区的临时设施，涉恐武装人员存在有组织越狱风险。反恐本质上是人类现代文明与野蛮之间的较量，军事胜利固然重要，但根本性地解决恐怖主义更依赖道义优势。如果大量武装人员未经依法公正审判而被长期羁押，或羁押场所出现严重人道主义危机，反恐斗争将面临功亏一篑的风险。

处置涉恐武装人员的国际合作受制于政治矛盾。首先，在国际政治层面，恐怖人员输出国与恐怖活动受害国之间的责任分配不均衡。与历史上国际恐怖分子主要由发展中国家流向发达国家不同，大批“伊斯兰国”恐怖分子是从发达国家逆向输出到发展中国家。在反恐实践中，处置恐怖分子的责任也主要落在遭受恐怖活动伤害的发展中国家。西方社会的反恐构想可能是在完成叙利亚政治重建后，再由叙利亚处理包括恐怖分子在内的“伊斯兰国”善后事宜。

其次，在国内政治层面，输出恐怖分子的欧洲诸国本身也遭受过“伊斯兰国”伤害，接收遣返恐怖分子容易造成社会恐慌、形成政治压力。

最后，由参战各方分别羁押涉恐武装人员只是权宜之计，这种战时应急措施一旦常态化、固定化，在押武装人员很有可能沦为国际政治斗争的工具。本轮土欧遣返之争正是这种危险前景的预演。伊拉克战争的沉痛教训表明，在押武装人员处置不当是滋生恐怖组织的重要诱因。

遣返涉恐武装人员存在司法合作与公共政策短板。第一，根据欧洲议会统计，已有15个欧盟国家允许将“不忠于祖国”作为取消国籍的理由。这类做法虽减轻了国家反恐司法责任，但与联合国安理会2178号决议提倡的由主权国家起诉和惩罚本国涉恐人员的原则并不完全一致，导致无国籍涉恐武装人员大量出现，加剧了反恐国际合作的复杂性。

第二，欧盟国家反恐法律体系的完备程度与定罪量刑标准不一，一些欧盟国家担心涉恐人员遣返后难以达到本国刑事证据标准，只能无罪释放，让他们有再次实施恐怖活动的机会。

第三，叙利亚参战各方缺乏充分的刑事调查取证能力，相互之间存在政治分歧，难以在证据领域开展有效的资源共享与国际合作，这进一步加剧了定罪难量刑难。

第四，恐怖分子的去极端化是一项漫长、昂贵且效果有限的社会工程，欧盟国家普遍担心涉恐武装人员遣返之后，在服刑场所和回归社会过程中传播极端化思想。

国际反恐的成效取决于国际反恐合作的成败，这是叙利亚危机留下的深刻教训。“伊斯兰国”崛起的契机源于国际社会在叙利亚问题上严重的政治分歧和相互对立的军事行动，“伊斯兰国”的瓦解得益于反恐战争局面的形成。在打击国际恐怖主义问题上，任何国家都无法独善其身，试图将恐怖主义圈禁在本国之外，试图让部分国家承担过多的反恐责任，将为国际恐怖主义的死灰复燃提供危险土壤。为此，国际社会亟需建立更加公平、合理、有效的反恐政治与司法合作机制。(作者分别是四川大学国际关系学院副教授，西南民族大学研究生。基于国家社科重大课题《“一带一路”背景下的周边外交问题研究》阶段性研究成果)