吕建中：在金砖机制下寻找中巴能源合作最大公约数

*编者按：*在2019年金砖国家领导人第十一次会晤举行前夕，国家高端智库中国石油经济技术研究院组织专家代表团，赴巴西参加“2019海上油气技术大会”(OTC Brasil 2019)，访问巴西国油（Petrobras）、里约联邦大学（UFRJ）、中巴深海技术联合研究院、里约科技园（Rio Science Park）、IHSMarkit，与高级管理人员、专家交流座谈，并深入中石油驻巴西的多家项目单位调研，了解深水油气勘探开发技术发展、巴西国油技术追赶战略、中石油在巴西项目运营状况等，对如何在金砖机制下深化中巴能源互利共赢合作，形成了一些初步认识和思考。

作者 | 吕建中

2006年金砖机制建立以来，在“开放、包容、合作、共赢”的金砖精神指引下，跨越四大洲的世界五大新兴经济体合作机制不断深化，形成了涵盖政治、经济、科技、文化诸多领域的全方位、多层次合作架构。在过去十几年间，金砖五国在全球经济增长、国际贸易、对外投资中的地位大幅提升，对世界经济增长的贡献率达50%以上。五国之间在能源、交通等基础设施领域的合作成效更是显著，中国和巴西的合作亮点纷呈。

巴西是南美洲国土面积最大、人口最多、经济实力最强的国家，地理条件优越、自然资源丰富，拥有较为完整的工业体系。虽然中国和巴西分别处于东西半球，相距1万多公里，甚至没有直飞航班，但两国经济互补性非常强，目前中国是巴西第一大出口市场、第二大进口来源地和最大投资来源国。能源合作是中巴经济合作的战略支撑点之一，是驱动两国政治经济关系快速跃升的重要力量。中国是世界最大的能源消费国，而巴西的能源资源禀赋丰沛，是拉美地区第一大产油国，也是除美国外为数不多的可以在短时间内大幅提高原油产量的非OECD国家。2018年，巴西原油产量达1.35亿吨，向中国出口3250多万吨，较上年大涨近40%，占巴西原油出口总量的一半以上。

近年来，国际形势发生了一系列深刻变化，世界期待加强金砖机制、推动多边贸易、助力经济复苏。正值2019年金砖国家领导人第十一次会晤在巴西举行，峰会主题定调为“经济增长打造创新未来”之际，我们认为，中国与巴西之间完全有条件在金砖机制下，加强相互理解，着眼共同利益，寻找能源合作的最大公约数。

一、对接能源“三架马车”，建立战略性互补机制

巴西能源产业(特别石油工业)的发展，经历了一个曲折起伏的过程。巴西早期的能源战略较为单一，20世纪40年代从国内陆上油田开发起步。60年代，伴随着国家大规模工业化和经济高速增长，石油消费量不断刷新。受资金、技术等因素的制约，国内陆上石油工业发展缓慢，油气储产量长期处于低水平，难以满足国内消费需要，不得不大量进口，导致石油对外依存度过高，70年代初曾高达90%，使国家能源体系脆弱性加剧。之后两次世界石油危机，不仅终结了“巴西奇迹”，还进一步诱发了债务危机、经济危机、社会危机和政治危机。历经危机之后，巴西政府开始眼睛向内，集中力量建立本国的能源供应体系、减少进口石油，逐步形成了以生物燃料、水力发电、深海石油“三驾马车”为重点的国家能源战略格局。

巴西的工业化进程与能源发展之路，有许多亮点，为中巴能源合作带来契机。

*首先，*上世纪70年代中期，面对石油危机的挑战，巴西选择了“能源替代”战略。先后推出了“国家乙醇燃料计划”“国家生物柴油计划”，利用国内盛产甘蔗、大豆、蓖麻、向日葵等生物原料的独特优势，开启了一场“生物燃料革命”。政府通过补贴、减税、低息贷款等财政手段激励生物燃料生产，强制乙醇与汽油混合使用，乙醇汽车数量一度占到全国汽车总量的90%以上。生物燃料替代计划的成功实施，使得巴西成为世界第二大生物燃料生产国和消费国，目前生物燃料产量占全球20%以上。

*其次，*巴西充分利用水资源丰富的优势，大力发展水电事业。陆续修建了伊泰普、图库鲁伊等具有跨时代意义的大型水电站。至今，伊泰普水电站仍以1400万千瓦装机容量、约900亿千瓦时年发电量保持着世界第二大水电站的地位。经过近半个世纪的发展，巴西已成为全球水电比重最高的国家之一，水电装机占电力总装机容量的64%，可满足全国约七成以上的电量需求。

*再次，*上世纪80年代初，巴西将石油工业重点转向海上，并于1986年实施“深水油田开采技术创新和开发计划PROCAP(1986-1992年)”，取得了重大进展。但是，由于缺乏资金和技术，海上油气开发受阻，产量增长缓慢。90年代中后期，巴西大刀阔斧推进石油体制改革，开放石油市场，引进国外资金和技术，在海洋油气勘探开发领域迅速取得成功，特别是大西洋盐下层超深水油田的重大发现，被认为是新千年以来世界上最大的石油发现。自2002年开始，巴西进入石油储产量快速增长阶段，2006年实现了石油自给自足，目前已由拉美最大的石油进口国变成了重要的石油出口囯。时任巴西总统卢拉曾说：“巴西实现石油自给就如巴西再次获得独立一样，将书写新的历史。”

巴西能源的“三驾马车”与我国具有天然的战略互补性。我国拥有强大的水电建设能力，水电装机容量和发电量都居世界第一，在世界排名前20位的水电站中，“中国造”有11位。中国三峡集团通过“参股合作、资产并购”等方式深度参与了巴西水电开发，国家电网特高压技术有效解决了负荷中心远离能源基地的难题。在“贷款换石油”框架下，两国原油贸易量逐年攀升，2015年我国已超过美国成为巴西石油的最大买家，2018年巴西则成为我国原油进口第五大供应国。在海上油气开采领域，中石油、中海油、中石化、中化等我国石油公司，纷纷参股项目、积极作为。在新能源领域，巴西丰富的生物燃料发展经验，值得我国参考借鉴；巴西作为风电、光伏发电的新兴市场，其广阔的市场空间也为我国相关产业“走出去”提供了重要机遇，两国在推进能源清洁化、多元化方面合作潜力巨大。

二、发挥国家公司优势，在开放竞争中携手同行

巴西是较早实行石油国有化并延续时间较长的国家。早在1954年，巴西就成立了国家石油公司，即巴西国家石油公司(Petrobras，简称巴西国油)，具有宪法赋予的行政垄断特权，代表国家拥有巴西的石油天然气资源，负责巴西境内所有的石油勘探开发和绝大部分的炼油、销售及运输(包括海运和管道)。上世纪90年代中后期，巴西大力推动石油市场化、私有化改革。

*一方面，通过修改宪法，取消了巴西国油在石油领域的垄断权。*实行政企分开，公司不再行使政府职能，并对其进行私有化改革，成为一家上市公司，但政府仍保持控股权。政府将8家石油化工企业拍卖给私人企业集团，放开了炼厂油品出厂价格，取消了油品进口限制；剥离巴西国油的运输业务，成立了名为Transpetro的运输公司，负责原油和天然气的运输业务，并遵循第三方准入的原则。同时，巴西政府加强了对石油开发的监管，增强了对石油行业的控制力。

*另一方面，对民营、外资全面开放油气投资，巴西国油需要在市场上和其他参与者平等竞争。*截至今年10月，已经累计举行16轮矿税制区块招标，近3年平均每年举行3轮区块国际招标，吸引了大批国际石油巨头。目前，在巴西境内从事石油天然气勘探、开发和生产的公司已逾50家，其中约有10家为巴西本国公司，其余都是外国石油公司，国际大石油公司如埃克森美孚、雪佛龙、壳牌、BP、道达尔，以及国际大型油服公司如斯伦贝谢、哈里伯顿等，都已进入巴西，极大地促进了巴西油气勘探开发。鉴于巴西国油的国家公司性质，在矿权招投标方面仍享有一些优先权。

尽管如此，巴西政府依然通过行政手段强化对资源勘探开发和资源归属的干预，特别是在深海项目开发方面，过去不仅强制政府的控股比例，而且要求必须由巴西国油出任作业者等。同时，巴西国油是巴西最大的石油公司，也是政府财政收入的贡献者，就业率的稳定器，还承担着大量非经营性责任。在这种情况下，我们可以发挥中石油、中石化、中海油等同样属于国家公司的政治、体制、外交等优势，建立综合性的合作框架，比如“贷款换石油”“市场换资源”、上下游一体化、陆上海上多项目协同等。

10月10日巴西国家石油局ANP对5个海上沉积盆地的36个区块进行了第16轮招标，一共有11家企业中标，主要是国际石油公司。10月25日巴西总统访华，希望为未来中巴两国在油气和基础设施建设领域的合作打开新局面。中石油与巴西国油已签署了意向，就一家炼厂与海上油田项目开展一揽子合作，这可能会成为我国石油企业在美洲的第一个炼厂项目。据最新消息，巴西政府11月6日举行新一轮盐下层石油区块招标，由巴西国油、中石油、中海油组成的联合体，成功中标其中最大的布济乌斯(Buzios)区块。

三、跻身海上技术大舞台，增强自主创新能力

**深水、超深水(大于1500米)油气是巴西石油工业快速发展的支柱。**据统计，到2018年年底，巴西油气剩余探明可采储量分别约为18.6亿吨、3700亿立方米，其中海上占96%和81%，目前油气产量的93%来自海上，深水盐下油气产量占到总产量的63%。在最大的Lula油田，最高单井产量超过3万桶/日，年产量与陆上百万吨级油田比肩。

海上特别是深水、超深水油气开采难度大、投资大、风险高，必须依靠先进技术和装备。巴西原有的海上技术基础薄弱，自主研发能力不足，为此制定了技术追随战略，在实施“深水油田开采技术创新和开发计划”中，提高起点、立足前沿，大规模引进和应用国外最先进技术设备。政府成立了专门的石油收益投资基金，明确规定所有在巴西的外国和本土石油公司，都要从石油收益中缴纳1%的基金，用于改善巴西的教育、科研、医疗和环境，其中大部分用于基础性研究和关键核心技术研发。同时，要求参与巴西投资的外国石油公司、油服公司，必须在当地设立研发机构，聘用较高比例的本土雇员。像里约科技园里，就聚集了一大批国际知名公司的研发机构，中国与巴西的深海技术联合研究院及其大型深水实验室，也坐落其中。

经过十几年的努力，*巴西在深水、超深水领域已从技术跟随进入了世界领先行列，并由此开启了“技术领先战略”，*拥有能够在水深3000米以下的海底开采石油天然气的技术，多次获得OTC颁发的“深海石油开采技术”证书。深水工程技术能力形成后，不仅在巴西海域相继发现大型油气田，而且成功进入墨西哥湾、非洲、澳洲等市场。透过今年的巴西海上技术展览大会，我们不仅看到了全球最先进的海上技术汇聚巴西，而且也切身感受到巴西在深水技术上已经站在了世界领先的舞台，倍加感到技术必将成为主导未来海洋油气发展的决定性因素。

目前，全球油气技术剩余可采储量和待发现资源量的40%以上、油气产量的35%左右都在海上。在过去十几年里，全球新发现油气可采储量的60%来自海上，其中深水占近40%。全球有100多个国家进行海上石油勘探，其中对深海进行勘探的有50多个。多年来，巴西、西非和墨西哥湾一直引领全球深水勘探，其中巴西海域的深水发现占到总发现的25%以上，是当之无愧的深海石油生产全球领导者。最近，巴西国油宣布，盐下开采成本已由14美元/桶降到了8美元/桶，盈亏平衡点降到了35美元/桶以内。

我国海洋油气资源丰富，但开发起步相对较晚，深水勘探刚起步，整体技术水平有待提高。在这种情况下，我们可以通过加强在巴西海上油气项目的合作，锻炼队伍、积累经验、融入发展，并注意发挥优势，争取参加相关技术创新和研发联盟，带动国内深水、超深水技术装备尽快从追赶向并跑跨越，努力实现部分领域领跑。

四、加强能源政策法规交流，推进体制机制与国际接轨

拉美地区的产油国，包括墨西哥、秘鲁、巴西、哥伦比亚等，都十分重视能源领域立法建设。20世纪60年代以来，巴西先后颁布了《石油法》《石油投资法》《烃类矿物资源法》等多部法律，出台了税费征收、勘探/开采标准合同、标准租让合同、仲裁等一系列法规、规章。依据法律，巴西政府建立了有效的、特色鲜明的、相对完善的油气资源管理体制，规范的油气矿权管理制度，有效地促进了本国油气工业的快速发展。

在推动油气体制改革中，巴西坚持立法或修订法规先行，从法律法规上为投资者、经营者创造良好的营商环境，有关条款涉及市场准入、许可证发放、取消补贴、打破垄断、区块招投标、合同模式、税制改革、环保标准、监管程序、社会责任等。当然，从我们实地调研的情况来看，在实际运营中，由于法律条文繁杂、各类限制太多，办事流程漫长、工作效率低下，巴西政府正在进一步调整完善有关政策规定。尽管如此，巴西改革油气管理体制、扩大对外开放所走过的路、遇到的问题，带有一定的普遍性，对我国深化油气体制改革、扩大开放具有一定的借鉴意义。

因此，我们应重视与巴西能源主管部门、石油公司、咨询公司以及大学、研究单位的交流，在完善能源政策及法律体系、改革管理体制、推动矿权开放和流转、健全招投标程序和合同模式、加强行业监管、促进技术创新等方面，建立定期交流机制，加快我国能源法规建设，体制机制改革等与国际接轨，以更好地适应我国能源领域的对外开放和深化国际能源合作的需要。

金砖机制是新型国际关系的一大创举，而且已经收获了实实在在的国际合作硕果。在金砖机制下，加强中国与巴西之间的能源合作，一定能为金砖机制注入新的生机和活力。（作者为中国石油经济技术研究院副院长）