立法护航大数据发展

2017年以来，贵州省贵阳市人大常委会率先在全国设区的市一级层面制定出台3部大数据地方性法规，将大数据立法与大数据发展中的难点痛点、民生热点紧密结合，用创制性地方立法的方式为大数据发展保驾护航。

想要查阅政府部门的各类数据信息，既不用询问应从哪里获取，也不用四处托人、填写繁杂的申请材料和经历漫长等待，只需点击鼠标就能轻松获得;去医院看病，从预约到挂号再到查看病历，只需要一部手机就能“一网通办”，不同的医疗机构甚至可以共享就诊者的医疗数据……在贵州省贵阳市，这些早已成为生活常态，带给市民可见可感的便捷。

变化，得益于近年来贵阳市大数据的快速发展。作为国家大数据(贵州)综合试验区的核心区，贵阳市大数据迅猛发展的背后，是贵阳市人大常委会通过大数据地方立法的方式保驾护航。

牵住“牛鼻子”

以政府数据开放共享引领示范全社会数据开放共享

8月22日，打开“贵阳市政府数据开放平台”网站首页，一组醒目的红色字体格外引人注目——全国首个地级市一体化政府数据开放平台：已开放11729739条数据，2988个数据集，480个API(应用程序编程接口)，51个市级部门，13个区、市、县。“任何人都可以根据主题、行业、领域、部门、区县等方式进行分类检索，获取平台上的所有政府数据。” 贵阳市信息产业发展中心高级工程师耿小璐介绍，截至目前，平台访问次数已达240余万次，数据下载量已达70余万次。

这一全国首创性平台的搭建和运行，源于2017年5月1日实施的《贵阳市政府数据共享开放条例》。该《条例》不仅是全国首部关于政府数据共享开放应用服务的地方性法规，也是全国设区的市出台的首部大数据地方性法规。

“如果缺失海量数据，大数据产业的发展就是无源之水。”耿小璐说，经测算，80%以上数据资源都掌握在政府部门手里，但绝大部分政府数据都“束之高阁”，开放共享程度不高，造成政府数据资源的浪费和低效。

在贵阳市人大常委会主任李忠看来，还有另一更重要原因——长期以来，政府数据共享开放的责权利关系不清晰，没有具体的法规可遵循，造成拥有数据的不敢开放和共享、使用数据的不用负责、监管数据的不知怎么管。“此外，有的部门已先行先试数据开放共享，但缺失统一规范;而有的部门却因自身利益作祟，不愿共享开放。”李忠说。

这些问题严重制约着贵阳大数据的发展，也难以满足市场主体和广大群众日益增长的政府数据需求。该《条例》的实施，意味着政府数据的共享开放，不再是愿不愿、想不想的事，而是将工作、经费、目标考核纳入法制化管理，明确要求市、县两级政府将政府数据共享开放纳入国民经济和社会发展规划和年度计划。

“共享和开放只是基础，关键在于通过数据应用和开发以实现数据价值最大化，不断衍生政务、商务和民用各类数据应用场景和模式。”李忠说，例如，“匯中标”依托开放的招投标数据，为用户提供及时、准确和全面的招标信息，帮助用户提升中标率。而政府各部门间的开放共享，也提高了政务服务效率。贵阳市财政局、税务局联合牵头启动“贵阳大数据综合治税应用系统”，综合利用34个部门的98项合计1亿余条涉税相关共享数据，直接给税务部门推送税收风险疑点，成为规避偷税漏税的有效手段。

牵住政府数据开放和共享这一“牛鼻子”，对全社会数据的开放共享发挥了示范、引领和带动作用。随着一系列大数据新技术、新产品、新模式不断涌现，对大数据安全管理的风险防范、安全保障也提出更高、更规范化要求。2018年10月1日，《贵阳市大数据安全管理条例》实施，作为国内首部大数据安全管理的地方性法规，该《条例》既依据网络安全法从制度层面细化了政府及主管部门责任，又实现对重要大数据安全风险的全天候实时、动态监测。

激活“健康云”

提升公共医卫服务普惠化、便捷化水平

8月23日，记者来到观山湖区金华园设区卫生服务中心，看到这样一番场景：一位心脏病人完成心电图数据采集后，工作人员将数据通过“贵阳市人口健康信息云平台”(“健康云”)上传至上级医院，上级医院根据这些数据资料做出医疗诊断，并将诊断结果通过系统反馈，卫生服务中心在检查报告的指导下对病患开展治疗，整个过程只需15分钟。

据贵阳市卫生健康局规划信息处处长王洪介绍，“健康云”项目汇聚了市县乡三级医疗机构诊疗数据、市县乡村四级基层公共卫生数据、全市妇幼保健数据、预防接种数据等，不仅在基层医疗机构内实现医疗业务系统全面互联互通，还打通了公共卫生体系与基层医疗系统的界限。此外，平台还可以推送患者就诊、体检等相关信息，由系统归档集成到患者个人电子健康档案中，便于医护人员和患者及时掌握健康状况。

“健康云”正是《贵阳市健康医疗大数据应用发展条例》法定的市级全民健康信息平台。“《条例》的实施，为‘健康云’搭建运行提供了较完备的法治规范和保障，不仅实现了医疗大数据的‘聚、通、用’，还助推了医疗资源的下沉、不同层级医疗机构信息数据的聚集应用。”王洪说，正是凭借医疗大数据的互联互通、共用共享，才得以构建起省、市、县、乡4级远程医疗网络，以县级医院为区域诊断中心，对乡镇卫生院上传的影像、心电图像进行诊断，保障了基层医院诊疗服务的顺利开展。自“健康云”运行以来，贵阳市已累计开展远程医疗服务近5万例，挽回了30余名患者的生命。

确保“立得住”

将调查研究贯穿大数据地方立法始终

“大数据地方立法在全国范围内没有先例可循，如何让大数据立法立得住、行得通、接地气、有实效，是不小的难题。”贵阳市人大常委会法工委主任陈寿宇说，在大数据立法工作中，他们准确把握地方性法规的实施性、补充性、探索性功能定位，恪守“不抵触、有特色、可操作”的地方立法原则。

“不抵触”是指地方立法不越权，不与上位法相抵触，是宪法和法律为地方立法所设定的“底线”“红线”。

根据立法法规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。大数据立法事项是否可以纳入“城乡建设与管理”范畴？

“我们经过仔细的研究论证，认为大数据发展应用中的共享开放、安全规范和监督管理，是行政管理事项，可理解为立法法规定的‘城乡建设与管理’范畴。”陈寿宇说，此外中央城市工作会议提出，要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库。贵阳市作为国家大数据(贵州)综合试验区的核心区、聚集区，制定大数据地方性法规既是在法律赋予的权限范围内，也符合党和国家的大政方针。对此，全国人大常委会法工委和贵州省人大常委会都表示认可和支持。

“将调查研究贯穿立法始终，是确保地方立法‘有特色、可操作’的关键。” 陈寿宇回忆，仅制定《贵阳市政府数据共享开放条例》时，贵阳市人大常委会就成立6个调研组，用50天时间分赴全市40家“数据铁笼”实施单位、56家大数据企业调研，委托区、市、县人大常委会对政府数据开放情况进行摸排，最终形成了3个总调研报告，104个分报告。

“我提的‘即时受理数据安全投诉举报’的意见被采纳了!”2018年5月8日，贵州大学法学院学生刘沁宜与37名同学一起旁听贵阳市十四届人大常委会第十二次会议，他们此前提交的关于《贵阳市大数据安全管理条例(草案)》的意见有一部分被采纳，这让刘沁宜十分高兴。

“3部《条例》的出台实施，已初步构建起贵阳大数据立法领域的体系性框架。”李忠表示，未来贵阳市人大常委会将立足贵阳大数据发展应用的实践，加强调查研究，加快经验做法的总结提炼，及时推进立法权限内的相关立法，让贵阳的大数据立法领域有一个更加完善、科学的体系性框架，为贵阳大数据发展提供更为坚实有力的法治保障。