努力提升城市群功能

提升城市群功能，以高质量的城市群推动实现高质量发展，是经济工作的突破方向与重要抓手。一是充分发挥规划的引领作用，二是加快培育现代化大都市圈，三是提升产城融合发展水平，四是以改革促进城市群一体化发展。

近日举行的中共中央政治局会议，要求深化体制机制改革，增添经济发展活力和动力，加快重大战略实施步伐，提升城市群功能。这一表述释放出强烈的政策信号，那就是要高度重视城市群在国家经济全局中的重要作用，以高质量城市群发展支撑高质量经济发展。研究如何提升城市群功能，是当前及今后相当长时期区域与城市发展的重要任务。

“城市群”进入国家层面的发展规划已逾20年。此次中央政治局会议要求提升城市群功能，表明中央对城市群发展的阶段、现状、作用、定位等的认识不断深化，方向更加清晰明确。中国的城市群发展，已经不是规模与数量问题，而是提升城市群功能，建设高质量城市群的问题。城市群发展，不仅要解决城镇化的形态问题，而且要使其发挥扩内需、稳投资、调结构、惠民生等方面的综合作用。在实际工作中，既要有针对性地解决城市群素质不高、能级不强等问题，又要着眼长远、优化布局，为高质量发展奠定坚实的空间基础。可以说，提升城市群功能兼顾眼前与长远，既有稳增长等方面的考虑，又有区域与城市发展调整优化的原因。

提升城市群功能，以高质量的城市群推动实现高质量发展，是经济工作的突破方向与重要抓手。

一是充分发挥规划的引领作用。根据已出台的各类规划估算，京津冀、长三角、粤港澳等19个国家级城市群和一些省域范围内的城市群将承载七成以上人口与国内生产总值，未来将成为经济社会发展的主要平台。但要看到，有一些城市群行政区经济组合的色彩还比较浓，城市群发展的内部规律没有认识到位。为此，应对城市群规划建设的实施情况跟踪评估，及时发现问题，研究提出支持城市群提升功能的有效举措。

二是加快培育现代化大都市圈。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇空间形态。针对部分城市群面积过大、功能不强、内部支撑乏力等问题，应充实都市圈发展的内容。同时，我国省会、副省级等城市相对发达，依托这些城市建立大都市圈也有相应基础。具体来说，就是以这些城市群内部的超大城市、特大城市等为重点，以合理尺度的都市圈为形态，加快都市圈功能建设，推动形成以核心城市引领都市圈，以都市圈支撑城市群，以城市群带动区域发展的理想格局。

三是提升产城融合发展水平。城市群是各类城市、小城镇组成的有机整体，所有城市各美其美，才能美美与共。针对有产无城、有城无产、产城低水平结合等不同情况，需要因城施策、补齐短板，促进各类城市迈向高水平产城融合发展。超大特大城市应提高城市能级、合理疏解中心城区非核心功能，防止无序蔓延、避免臃肿肥胖。大城市应增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，提升精细化治理水平，发挥规模效应和辐射带动作用。中小城市应遵循差异化定位，瘦身强体，走“小而强、小而美、小而优”的发展道路。小城镇与特色小镇是城市群的重要组成部分，要顺应分化发展的趋势，深度嵌入城市群体系之中。

四是以改革促进城市群一体化发展。综观近年来出台的各类区域规划、城市群及都市圈规划，都把改革摆在重要位置。城市群是发展的空间，也是改革的空间，要牢牢抓住体制机制改革创新这条主线，在规划、建设、治理等具体环节，加强协调与协作。一些城市群的实践表明，城市群改革的突破口是打破行政壁垒，率先实现城市群内人口、土地、资金、技术的充分流动，以要素发展高效组合使用为城市群发展创造增量。

提升城市群功能是中国激发经济活力、培育经济动能、推进区域协调发展的中长期任务，抓总的效果突出，各项工作部署应在今后的各类宏观规划中更多体现。

(作者系国家发展改革委城市中心研究员)