吕德文：通过治理现代化给基层减负

今年是中央确定的基层减负年，各级政府采取了积极措施给基层减负。笔者在调研中发现，官僚主义与形式主义存在一定的顽固性。基层干部反映比较多的是，基层工作中出现了“脱实向虚”的问题。

化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，每一件都是大仗、硬仗，很多基层干部满怀激情投入到三个攻坚战当中，花费了大量精力在做实事，但也有一些地方的干部发现，他们几乎要花同等精力来做形式主义的工作，每天在开会、做材料、填报表、“造点”等工作上投入的时间精力，甚至大于服务群众、为民办实事的时间精力。他们反映的基层负担重，不是对做实事感到不满，而是对形式主义工作的反感。问题出在哪里？笔者认为主要来自两个方面：

一是基层治理的合规性成本增加。近年来，基层治理的规范化和制度化要求不断提高。但在这个过程中，有些地方无视基层复杂性，片面强调规范而不重视实际。比如，我们在中部某县调研，该县是一个平原地区，但县委县政府根据规范要求每个村庄植树造林40亩。一些示范村为完成任务租用农民土地“退耕还林”，浪费了土地资源不说，还增加了基层负担。一些地方留痕主义突出。基层干部不仅要做实事，还要努力留痕以实现合规性证明。笔者粗略估算，基层治理资源，至少要花一半的人力和物力来“自证清白”。

二是基层自主性的减少。近年来，基层治理中的权责不对称问题凸显。结果是，一旦少数部门存在“一刀切”或者命令主义、尾巴主义等官僚主义作风，基层就通过形式主义工作来应付上级。如果说过去的形式主义主要是基层逃避责任，“上有政策、下有对策”的表现，那么当前的形式主义大部分是面临施压后基层被迫应付的表现。举例而言，一些地方不顾实际、不顾历史地大范围“合村并组”，原因竟是“邻省的乡镇规模比我们大”，或合村过后可以减少建设标准化村级办公场所的财政负担。基层普遍反映，这种做法不仅增大基层负担，且给基层治理造成隐患。

在治理现代化过程中，治理体系和治理能力是动态平衡的，需讲究辩证法，构建合理的基层治理体系，提高基层治理能力。首先，一方面要继续增强国家监督能力，另一方面可以适当给基层放权。应明确“基层”在国家治理体系中的地位，即他们是一线治理者，主要是做实事的。可将合规性工作多交给国家监督体系，让基层多做群众工作。其次，辩证对待治理技术。当治理技术与治理体系相匹配时，有利于治理能力的提高。比如各级政府运用大数据平台，有效识别了低保户、贫困户。但当治理技术和治理体系不匹配时，反而会增加治理成本，强化官僚主义。如果基层干部为让各类平台、系统运转，忙于填报各种信息，会凭空增加治理成本。比如，一些地方急于将城市网格化系统推广到农村，既不适用又增加了村干部负担。一些地方习惯于将各个条线的工作通过信息技术一竿子插到底，轻视治理层级设置的合理性。一句话，技术治理应服务于基层自主性。

官僚主义与形式主义虽有顽固性，但随着治理现代化的推进，其产生的根源会逐步消失。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)