PPP绩效管理顶层文件出台渐近

近期，多地新一轮政府和社会资本合作(PPP)规范政策集中发布，地方在实践中不断深化探索创新模式。《经济参考报》记者获悉，PPP绩效管理顶层指导文件已在业内征求过意见，出台渐行渐近。

业内指出，经过五年的发展，引资规模已经超过13.5万亿元的PPP模式正步入运营落地的关键期，同时也在加速迈进“绩效为王”的新阶段。

多地新一轮规范政策集中发布

近期，多地新一轮PPP规范政策集中发布。日前，江苏省财政厅在全国范围内率先出台《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见》，将PPP项目全生命周期纳入财政监督范畴。意见将财政监督作为保障PPP高质量发展的重要手段，提出各市县每年应对本级已入库PPP项目至少全年监督一次，并可根据工作需要不定期开展专题监督。

河南省财政厅日前印发了新版的《河南省财政厅PPP项目库入库指南》，完善了入库的基本要求和条件，以更好地规范PPP项目储备和管理。

此前，山西省印发了《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期绩效管理的通知》，提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束，形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制，实现按效付费。

此外，山东、山西、湖北等多地也纷纷出台文件，探索PPP项目绩效管理，并对PPP规范发展等作出明确规定。

交通运输部日前部署交通运输领域投融资工作时提出，面对财政收入增速放缓，交通专项资金进一步趋紧新形势，合规有序利用PPP模式推进交通基础设施建设，并不断进行探索创新。鼓励收费公路企业通过资产重组、债转股、并购、上市等方式，做大做强企业的整体实力，提高企业资信级别等。

经过五年的发展，PPP在我国已经具有相当的引资规模。财政部PPP中心最新统计数据显示，截至2019年4月末，全国PPP综合信息平台管理库项目累计8921个、投资额13.5万亿元。其中，落地项目累计5637个、投资额8.6万亿元，落地率63.2%，环比上升0.5个百分点。

业内专家认为，经过前两年的高峰期，以及去年“最严清理”后的低谷，当前伴随越来越多的存量项目进入建设运营阶段，PPP的发展将更加“理性”，更加注重质量和可持续。

中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识对《经济参考报》记者表示，近期多地出台的区域细化政策进一步佐证了PPP项目的强监管常态，一方面，厘清与政府隐性债务的边界，另一方面，强化监管后的PPP项目会以更具合规性、操作性、落地性的状态进入市场，这有利于PPP行稳致远，应该说也是必经阶段。

创新探索持续深入推进

从地方实践来看，实践中的创新和探索依然在持续推进。6月25日晚间，华夏幸福发布“平安汇通-华夏幸福武汉市新洲区问津产业新城PPP项目资产支持专项计划”成立的公告。这是时隔近两年，华夏幸福再发PPP项目资产支持专项计划。

华夏幸福有关负责人对记者表示，资产支持专项计划体现出公司业务模式的优势，产业新城PPP业务模式持续受到资本市场认可。此前“固安工业园区PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划”“固安工业园区新型城镇化PPP项目资产支持证券”等PPP、ABS产品已成功落地，公司将继续保持畅通的多样化融资渠道。

对于产业新城PPP模式，《经济参考报》记者调研了解到，华夏幸福的南京溧水产业新城和郑州新郑产业新城已经分别入选财政部第三批和第四批示范名单。以溧水产业新城为例，该项目聚焦“研发+制造”模式，打造智能网联汽车为主、智能制造装备和科技服务为辅的一主两辅产业格局。截至2019年2月底，累计引入企业74家，实现项目签约投资额数百亿元。

“我们研究过往的一些招商教训，比如大概十年以前，各地都在抢着上单晶硅、多晶硅，但是从签约到落地再到投产，一般需要两到三年的时间。一些地方抢了一堆项目，花了很大的代价，结果一投产就成了落后产能，所以要避免忙目招商。”华夏幸福有关负责人对记者说。

除了不盲目招商，还要概念清晰、通盘考虑，打好“龙头牌”也是项目成功的重要方面。“龙头项目要在行业具有龙头带动效应，有的项目只能叫大项目，比如有个轮胎项目，单体投资14亿欧元，比汽车整车生产线投入还多，不过这个项目只能算优质项目。而整车生产线一上马，所有零部件都得跟上去，所以整车生产是龙头项目。龙头项目也不能单纯以政府的意见为主导，需要尊重企业意愿。”上述华夏幸福有关负责人说。

清华大学公共管理学院副院长杨永恒表示，现在是正本清源、规范PPP的最好时机。应从重建设、重投资转向重运营。过去，社会资本方以建筑商包括社会投资方(财务投资人)、开发商为主。要提升PPP的效率，需要专业的运营商，“在社会资本方方面，大部分是以建筑类企业为主，但建完以后这个项目能不能实现收益，实现预期目标，关键取决于是否有专业的运营”。

绩效管理顶层文件出台渐近

“目前我国已成为全球最大的区域性PPP市场，PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。”财政部PPP中心主任焦小平在此前举行的中国PPP学术联盟2019年第一次会议上表示，世界银行《2018年度PPP采购报告》指出，在全球135个国家中，中国PPP改革制度和实践处在全球中上等水平。

业内指出，PPP不是一个单纯的融资工具，而是一项综合性的改革举措。经过几年的规范发展，PPP制度体系不断健全，各参与方的认识水平和专业能力不断提升，项目质量显著提高，为PPP的高质量发展奠定了良好基础。在政策和制度环境方面，五年来，我国搭建了“法律+政策+操作指引+合同”的制度体系，设立了1800亿元的PPP融资支持基金，推出了四批990个示范项目，推动了一大批项目落地等。

记者了解到，下一步，财政部等相关部门将会同有关方面进一步完善制度体系，稳定政策预期，规范市场秩序，为PPP高质量发展营造良好环境。包括坚守规范运作的底线，按照正负面清单要求，认真把好入库审核关、合同签署关、融资落地关和按效付费关，做经得起检验的“真PPP”。统筹做好项目开发规划，合理运用财政承受能力空间，加大重点领域、重点项目的推进力度，推进基础设施和公共服务补短板项目加快落地见效等。

推进绩效管理方面，目前财政部等相关部门正在计划推动部分地区开展PPP项目绩效评价试点，PPP项目绩效管理操作指引办法(征求意见稿)也已在业内征求过意见，出台渐行渐近。

大岳咨询有限公司总经理金永祥对《经济参考报》记者表示，PPP现在仍然是稳投资促发展的重要选项，经过五六年的高速发展已经进入新的阶段，即从建设进入运营阶段，绩效管理的重要性和迫切性愈加凸显。在他看来，从经济发展角度来看，未来PPP和专项债的结合是一个好的选择，用专项债解决融资，PPP以合同基础来约束规范政府和社会资本合作，双方结合更有利于高质量发展和稳投资稳增长。

卓识表示，数个省份已经组织开展了PPP绩效管理的专项研究，在他看来，原有PPP项目的第三方咨询机构原则上不应再进行绩效评价，否则会导致裁判员与运动员一体的角色混淆。原有咨询机构可以以顾问身份参与绩效评价工作，进一步夯实评价基础和提高评价效能，同时，行业应明确关于项目评价的牵头单位。关于行业指标和体系的设计，必须引入项目相关的行业专家。他表示，PPP目前属于调整、巩固、提高的阶段，相信在预算内资金、一般债和专项债之外，行稳致远的PPP模式会成为地方经济发展和项目落地的不可或缺的有利抓手。