宋微：西方援助落入腐败和官僚化陷阱

近期西方舆论频繁围攻中国对外援助，甚至还杜撰出 “债务外交”这样不伦不类的概念来指责中国对其他发展中国家的正常援助。之所以要造出这种言论，不仅源于西方因面对新兴国家崛起而产生的焦虑，更深层次的内因在于西方国家正面临自身援助体系的整体性困境。

西方援助体系以政府主导的双边援助为主、以对联合国及地区开发银行进行捐款的多边援助为辅，并积极支持国际非政府组织(NGO)开展活动。当前这三种渠道无一不走向异化，并不同程度地打上了“死结”。

受本国民粹主义影响，西方发达国家政府主导的援助发展意涵淡化、公信力下降。援助被当做政治工具，仅投资于有助提升本国竞争力、改善本国利益的领域，并不能真正促进受援国发展。这就导致受援国对西方援助动机的普遍鄙夷。笔者近来与一位尼日利亚高级外交官谈到发展援助时，他一改克制、温和的“外交表情”，愤怒地说：“难道我们会相信西方援助是无私的？是慷慨的？是为我们着想的？”此外，近期卢旺达放弃特朗普政府的贸易援助、誓言发展本土纺织业的做法，也让西方援助国大跌眼镜。

国际多边发展机构陷入“自身利益独立化”、害怕评估，导致丑闻频出。国际发展机构雇员由几十万人的精英群体组成、他们拥有中产偏上的高收入，以及明朗的职业发展前景。通常经过国际多边机构几年的历练后，在本国的涉外领域都能谋得更高的职位。这就导致一些西方精英开始固化和加紧维护自身利益，使用各种手段使例行的评估工作表面化。笔者曾在非洲访谈一位相关机构的负责人，如果发现援助项目执行中存在违规和腐败问题怎么办？他的回答倒是开诚布公，说一般会掩盖，因为一旦公布就会影响到他继续获得持续的拨款，那他就失业了。而去年年底联合国在主要注资国的强烈呼吁下对“乌干达难民援助计划”进行调查，发现耗资数百万美元的腐败和不当行为证据。英国旋即宣布停止援助拨款，德国紧随其后。德国驻乌干达大使阿尔布雷希特·康泽表示：“对于贪腐行为，德国非常震惊。特别是德国的很多援款来自于私人捐款。当捐款人发现自己的捐款没有被很好地使用、甚至被挪用时，愤怒可想而知。”

国际NGO正处于道德外衣掩盖下的“问责盲区”，官僚作风严重。笔者在刚刚开启田野调查的时候，就存在一个困惑——为什么越落后的发展中国家，越有超豪华的国际酒店和消费场所？例如安哥拉的首都罗安达就是世界上消费最高的首都。鳞次栉比的高楼大厦与当地的贫民窟形成了极强的视觉冲击。这些高消费场所肯定是当地居民消费不起的，那又是给谁的呢？受援国的官员给了笔者答案，原来他们每年要接待上千个国际NGO派来的各类专家。这些专家每年要到受援国公干，住国际酒店、租车进行“考察”。他们以援助为名，设立专门网站，不但能收到大量国际募捐，还能申请本国政府支持。但是观察家也发现，国际NGO的筹款能力与其实际用于发展的支出存在巨大鸿沟。以缅甸风灾为例，某西方NGO募得了上亿美元的善款，实际对缅甸的救灾支出也就十几万美元，而这些NGO的工作人员所做的可能仅仅是在网络上复制粘贴了风灾的照片到募款网站上。难怪当地人会说“是国际NGO援助了缅甸吗？是的，但是，缅甸首先养活了NGO!”除此之外，这些NGO的文牍主义也一点不比西方政府机构差。他们要求受援国填写包括项目方案、拨款进度申请、评估报告等各类繁杂的文件，这也是导致越来越多的受援国不希望本国出现国际NGO的原因。而西方国家的政府机构也不是没有发现这个问题。一位非政府组织高管表示，“与过去相比，她的组织对美国政府的声音和影响力更小。我们经常被像承包商一样对待。在美国政府看来所有非政府组织都很相似。”

西方援助体系在设计之初确实具有先进性，它考虑到了官民互补、权力制衡以及问责与监督等多面因素。但是任何事物的发展如果不进行自身的反省和调整，都将被时代所抛弃，西方援助体系也不能例外。仅仅依靠打压新兴援助国根本无助于西方走出整体性困境，历史同样将给出证明。(作者是商务部国际贸易经济合作研究院副研究员)