许云霄：实施全面预算绩效管理的一个原则与两个层次

【编者按】2019年的全国“两会”3月3日在北京召开。五年前，在2014年“两会”召开之际，北京大学经济学院的专家学者共同策划了“两会笔谈”栏目，引发社会的高度关注和热烈反响，并成为每年“两会”期间延续至今的品牌栏目。自2018年来，环球网连续两年与北京大学经济学院合作，开辟专题“北大经济学院专家学者笔谈全国两会”(2019年专题链接：http://finance.huanqiu.com/special/2019cjlh/index.html)。正如北京大学经济学院原院长、教授，博士生导师、北京大学博雅特聘教授孙祁祥在序言“世界离不开我们”(世界离不开我们——北大经济学院专家学者笔谈2019年全国“两会”序链接：http://finance.huanqiu.com/hqsl/2019-03/14462977.html)所说，经过40年的改革开放，中国已经进入了一个新的历史发展时期，面临重要的战略机遇期，希望通过北大经济学院“两会”专家学者笔谈这个平台，共同探讨中国经济改革与发展中的热点与难点，为国家经济发展与制度创新提供智力支持。

个人简介：许云霄([email protected])，北京大学经济学院财政学系博导、副教授。美国明尼苏达大学公共管理学院访问学者，财政部科学研究所财政学博士后。研究方向为预算经济学、公共选择理论、预算编制与政府会计。曾在SSCI核心期刊“Public Money & Management”、“World Economics”、CSSCI核心期刊《财政研究》《财贸经济》《东岳论丛》等发表论文20余篇，著作《公共选择理论》《政府财政、会计与管理》(上下册)北京大学大学出版社。

2019年两会审议的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》显示，2018年全国财政收入比2017年增长8.7%，其中一般公共预算收入比2017年增长6.2%。2018年全年一般预算支出总量高于一般预算收入总量16934.46亿元。绩效是一种理念，也是管理手段。作为理念，绩效应贯穿于财政活动全过程，做到“用钱必问效、无效必问责”并成为评价政府工作的最高标准。绩效指向结果，即有效公共服务。有效公共服务也称为“办实事”，指那些具有公共性、与各部门职能相关，且为服务对象认可的公共事务。作为管理手段，它要求以绩效为核心，按预算资金运动规律建立相应管理模式——绩效管理。

确定预算的有效范围

做好财政初次分配管理，使预算资源在确定之初就被科学测算。经济增长的总量是一定的，经济增长的蛋糕在政府与市场之间进行初次分配。政府拿走的多，市场中的资本与劳动者所得就少，用来扩大再生产，继续为经济增长做贡献的资源就少，经济发展可持续性弱;相反，政府拿走的少，市场中的资本与劳动者所得就相应增多，用来扩大再生产，继续为经济增长做贡献的资源就多，国民收入增加就多，经济发展的可持续性强。

关于经济资源一次分配与二次分配的问题是需要予以理顺理清的。过去一直强调一次分配讲效率，二次分配讲公平。所谓一次分配讲效率，就是一定要让市场占有对资源的支配地位，这样才能保证资源的充分利用，保证经济发展的可持续。所谓二次分配就是政府从企业、劳动者、资本等生产经营者中征得税收后，再由政府分配给各个社会主体，这个过程一定要注重公平，既然是为了公平，就一定是解决市场所不能解决的问题，就是弥补市场的缺陷，保证二次分配的公平。

二次分配一般通过提供公共产品和公共服务以及转移支付解决市场不能解决的问题。二次分配不可缺少，不过，一次分配更加重要，直接关系到各个主体的生产积极性与经济发展后劲、经济蛋糕能否做大，也是二次分配的基础。

实施全面预算绩效管理的两个层次

绩效评估的方法因评估对象的不同而有所差异，不能用一种方法涵盖所有的评估对象。比如对于一般公共预算中的一般公共服务支出，更多的是关注政府管理的目标绩效;而项目支出，就更为复杂一些，分为民生公共型和建设经济型两类。

对于一般公共服务支出，应该使用有效绩效目标工具。对于政府部门进行评级与评分，在此信息收集与报告方法基础上，以不同的方式方法解读与使用信息数据。比如各政府机构每两年或五年编订一次部门战略计划书;以战略计划书为指导，每年制定年度绩效计划;根据年度绩效计划的完成情况，提交年度绩效报告。这种优先绩效目标实际上是一种中期的绩效结果目标，体现出上层政府领导层希望在(两年或五年)的时间内获得的一种绩效成果。优先绩效目标强调结果导向。在使用优先绩效目标时，必须使用发展性的结果数据作为支撑，用“结果”证明机构优先绩效目标的实现情况。

所谓发展性的结果数据，是要求数据体现出机构工作的具体影响，并展现出时间序列上机构绩效的改善。这种改善包括公共参与水平提升、降低行政成本、机构效率提升以及向机构长期战略目标的迈进。如果机构优先绩效目标需要使用定性指标或者机构工作的直接输出成果作为衡量指标的话，那么机构必须要在定性指标、直接输出成果与机构工作的最终结果之间建立起逻辑关系，体现出机构绩效结果的进步。

对于民生公共型的项目支出，应注重其配置绩效、产出绩效以及成果绩效。配置绩效是民生项目提供的产品或服务能否在满足大多数人的需求的同时使不同个体获得不同的偏好，产出绩效就是指民生支出所能带来的公共产品和服务的数量，成果绩效主要包括经济绩效与社会绩效。对应的评估方法有同行评议法、层次分析法、投入-产出分析法等。

建设经济型项目强调效益评价

对于建设经济型项目，更加强调的是经济效益评价。

经济效益指标包括直接经济效益和间接经济效益两个方面。直接经济效益指支出项目从事生产经营服务活动所获得的收益，间接经济效益指由于支出项目从事生产经营服务活动为其他企业单位和个人提供劳务而使其他单位和社会大众所获得的受益。

在绩效评价中应考虑三个方面的因素，项目效益在各个利益主体(中央、地方、公众和外商)之间的分配比例是否合理、项目所选用的技术先进和适用程度是否对国家部门和地方技术进步有推动作、项目的建立对国家、地方的生产力布局、结构调整和产业结构合理化的影响。具体指标有：成本、利润、税收、投资回收期、寿命期、内部收益率、对产业结构升级的促进作用、对科技进步的贡献率等。

为保证评价结果的可比性，选取评价指标时通常应当选择评价对象所共同具有的属性。由于不同的评价对象的特殊性，只有从这些特殊性中选取共性的东西作为指标，才能使评价结果具有可比性。此外，在选取指标时还要注意指标的合理性，即指标数据获得的实操性。

在进行项目评价时，定量指标具有直观性、确定性等优点，但是评价过程中工作具有一定的复杂性，在科研项目的绩效评价中并不是所有的指标都可以用定量指标来衡量，这就需要用定性指标对定量指标进行补充，也可以防止过多定量指标带来的模型缺陷。采用定量和定性相结合的方式，既可以同时采取二者的优势，也可以有效回避单一评价时的不足，保证评价工作的客观性。