金灿荣：美国政治运行质量下降缘于党争

“三权分立”一直是美国政治制度的最主要特征之一，也被美国政治精英认为是其民主政治的先进之处和优势所在。不过，最近美国国内政治却出现了不小的问题。

由于美国总统特朗普宣布国家进入紧急状态，在民主党依靠其多数优势控制的众议院通过一项取消国家紧急状态的决议后，佩洛西等人正寻求参议院也能通过这一决议。不过，特朗普对此表示他将毫不犹豫否决议会的这个决议，而这似乎仍不是“终点站”。

从“紧急状态”的宣布，到这一连环“否决”，不少美国议员认为政府在抢夺宪法赋予国会的权力。而佩洛西等民主党人士则认为，特朗普行政当局破坏了“三权分立”，呼吁议员们维护宪法。那么，以“三权分立”为代表的美国政治制度如今遇到了什么问题？这些问题是否是由美国政治制度建立之初的“基因”决定的？

三权分立初衷是什么

“三权分立”在不少人印象里像是由三个原点组成等边三角形，行政权、立法权、司法权，各司其职，互相不干涉、独立运转，从而保证公正、民主。但“三权分立”的运行现实更像是三个各有重叠的圆环，互相挤占对方的权力，力图提升自己的存在感，扩大自己的权力地盘。

美国联邦政府成立后的头一百年里，政争主要发生在国会内部，主要围绕的是州权力与联邦权力之间的斗争。而进入20世纪之后，联邦政府的权力(尤其是行政权力)扩张越来越明显。例如西奥多·罗斯福上任执政后，就提出了自己的反托拉斯政策，并要求国会立法，对美国国内各大集团的垄断经营活动给予限制。此外，在富兰克林·罗斯福执政期间，“罗斯福新政”的推行，实际上也是扩大行政权力的一种表现。而自二战结束之后，在联邦层面的“三权分立”中，行政权力已经占据更强势的地位。

此外从历史上看，由于政治极化，导致三权分立体制曾经多次暴露出问题、遭遇考验。从最初的联邦党与反联邦党之争，到安德鲁·杰克逊执政时期的国内对立，以及南北战争的爆发，越南战争令美国陷入泥潭，美国人对自己的政治体制这座“大厦”也做了很多次修修补补。

从“基因”上看，很多人有着模糊的认识，以为从建国之初开始，追求“自由民主”的美国天然就是个民主国家。但早就有美欧等西方学者指出，美国的政治制度并不是为民主而设计。民主应该是以多数人的意志来决定，但美国最初的政治精英和制宪者们，在制度安排上最大的目的恰恰是为了避免“多数的暴政”。为此，美国“国父”们设计了三权分立、相互制衡的精密机器，后来又逐渐产生了两党制，直至今天已经变成了一个否决政体，目的就是让精英而不是人民来控制国家政治。

政治运行出问题的原因

如今，美国政治极化现象再次暴露，甚至与美国过去几个历史时期相比，有过之而无不及。这是否会引发以三权分立为代表的美国政治体制出现巨大动荡，目前还不好说。但是，政治运行质量下降是很明显的。

那么，在“先天基因”的作用下，为何美国的政治运行出现了问题？我认为这跟以下几个原因密切相关：

首先，国家经济基础出现了问题，说白了就是经济竞争力相对下降。导致这种局面的形成，背后有许多因素。一是美国的金融业如今过度发达，这导致一部分产业离开美国。而这些金融从业者在这个过程中赚得盆满钵满，而其他行业的中产家庭却一点一点被掏空。2008年的金融危机是这一问题严重到一定程度后的总爆发。二是在产业链不再完整之后，美国的技术创新因为没有产业的支撑和应用，导致运行的“车轮”没了轨道，所以大受影响。与之对应的是，新兴国家在这方面的快速发展对其带来的竞争越来越激烈。

其次，内部社会结构发生了巨大的变化。近些年来，由于少数族裔人口的上升速度超过白人人口，以及少数族裔在名牌大学上学和高端行业就业的人数越来越多，传统的美国白人愈发觉得这对自己是一个挑战，而且威胁越来越大。而且，美国白人认为自己的新教文化优势地位也正受到侵蚀。因此，我们看到当前美国白人右翼团体与少数族裔之间的冲突越来越多，也越来越激烈。

第三，美国国内各种矛盾增多了。除了以上提到的矛盾外，美国精英与民粹之间的矛盾，经济全球主义者与本土主义者之间的矛盾，虚拟经济与实体经济两大利益集团之间的矛盾，左右之间的矛盾等等都在加剧。特朗普当选就被认为是美国民粹与精英矛盾的产物。选民们之所以要选一个完全是体制外的人担任总统，就是要表达对美国政治精英的不满。

根子在党派利益至上

好的民主政治，一个重要基础和保障，是需要有强大的主流民意，如果缺乏这个基础，社会就将出现分裂，甚至是撕裂。

如今在三权分立之下，两党制并没有促进主流共识的形成，反而因为政党的政治竞争，让上述各种社会分裂的态势愈发转向极端化。简而言之，就是把党派利益，放在了为民众谋取更大利益及促成主流共识之上。

在这种背景下，我们看到美国政治精英在言语上对另一党派对手的攻击，在用词上已经空前激烈和低俗，而且在行动上也无所顾忌，这在以前很少出现。这种状态造成了三权分立下美国政治运行的效率大打折扣。一个政策在经过党派斗争和“否决政治”后虽然出台，但已经走样，偏离了老百姓的实际需要。

所以，政治运行的质量下降，一个重要原因是党派利益冲突变得赤裸裸。这在美国“国父”们最初设计政治制度时可能并未考虑到，一方面当时这种政治组织并不发达，另一方面当时华盛顿等人并不喜欢政党，认为党争会影响国家利益。然而，随着社会的发展，出于协调利益的需要让党派集团越来越根深蒂固。

民主只是一种形式和手段，国家治理的根本，其实是通过发展来服务民众，为民众带来更大的利益和更多的权益。所以政治中的协商和妥协，才能凝聚主流共识，提高决策效率。但是冷战后，西方的政治精英更加意识形态化，更重视价值观的传播和意识形态话语、标准的建构，遗忘了民众的利益。用中国的一句成语来形容，就是买椟还珠。而对于发展中国家来说，我们一定要认识到，让经济变得更好，老百姓吃饱饭、有好的生活，才是最大的主流共识，也是最重要的政治。(作者是人民大学国际关系学院副院长)