李长安：户籍改革，还剩最后一公里

近日，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，并提出放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。这不仅是我国户籍制度改革的又一重大突破，也是对近期各个城市之间“人才争夺战”的一大超越。

目前，中国是世界上少数几个依然保留户籍管理制度的国家之一。设立于上世纪50年代的户籍管理制度，固然在人口管理方面发挥了一定的积极作用，但在改革开放后的市场经济条件下，日益显出其不足之处。正是在这种情况下，改革户籍制度就成为推进城市化、转换经济发展方式的必然之举。

最初的户籍制度改革只是放松了农民进城务工的限制，但随着经济发展的需要和流动人口规模的日益扩大，户籍制度的调整也开始频繁起来。即便如此，出于各种因素的考虑，迄今的户籍制度改革仍有滞后之处。比如，虽然大力推动城乡居民统一的居住证制度，但实际上农民的社会保障等福利待遇仍与城镇居民有明显区别。特别是在非农户籍的流动人口方面，跨省户籍障碍并未有多大的消除。在放开户籍制度的层面上，真正实现能够比较自由落户的也只停留在部分中小城市。

近两年来，随着经济下行压力不断增大，从过去传统的要素投入型发展方式向更加强调科学技术驱动型发展方式转变的紧迫性不断增强。人才是科技发展的根本，因而也成了各城市间激烈竞争的关键要素。为了吸引更多更优秀的人才到本地就业，各地出台了诸多优惠政策，主要集中在户籍政策、住房保障、职称评定等多个方面。

应该说，对于一些城市来说，这些政策在吸引人才方面确实取得了明显的效果。但是，“人才争夺战”的局限性也是显而易见的。一方面，在人才资源总量一定的情况下，大城市人才资源的集中增加就意味着中小城市人才的进一步流失;另一方面，“人才争夺战”的对象只是全部流动人口的一小部分，绝大多数以农民工为主体的流动人员并未受惠。

从经济和社会意义上来说，扩大人口流动的自主权更有利于人口结构的合理化和人力资源的优化配置。这对于加快我国新型城镇化进程、推动城市经济发展以及新旧动能转换，也都具有非常积极的意义。具体到都市圈经济来说，都市圈形成的一个基本条件就是人力资源的自由流动。正如此次《指导意见》所强调的，建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力。

由此可见，不断深化以建立统一要素市场为目标的户籍制度改革，其意义已经超越了人口自由流动的范畴，其“溢出红利”必将源源不断地涌流出来。(作者是对外经济贸易大学公共管理学院教授)