常松：经费收紧？政府反制？港府对港校有什么牌可打

【文/观察者网专栏作者 常松】

“某些大学开门揖盗，现在要政府埋单？”

12月4日，全国政协副主席、前香港特区行政长官梁振英忍不住对香港某些高校在被暴徒破坏后申请政府拨款修缮校园提出质疑。

香港中文大学（以下简称“港中大”）及香港理工大学（以下简称“港理工”）等大学校园先后被暴徒占领，校方却不积极配合港警工作，放任校园遭纵火、打砸等严重破坏。暴徒离开后，港中大、港理大仿若“灾后现场”，校方随后向政府申请巨额资金以维修校园。

港中大成“战场”，黑衣人纵火扔汽油弹毁坏校园

和梁振英的槽点类似，早在11月21日，央视新闻就对此指出，“香港中文大学校长段崇智昨天姑息暴力，今日反食恶果，却伸手向政府申请巨额款项搞装修？请问每个有良知的香港市民怎么想？段崇智之流纵暴的后果难道该由纳税人承担？”

在上个月26日，香港媒体传出消息，香港特区政府财经事务及库务局去信立法会财务委员会决定撤回在港中大、港大翻新及兴建医学大楼的拨款项目，合共逾2.5亿元港币的拨款。

但是很快，11月29日，港府财经事务及库务局局长刘怡翔澄清指出，只是暂时撤回项目，日后会重新加入议程，并强调做法并非针对个别大学或大学学界。

有分析指出，受影响的两项拨款，包括港中大在大埔第39区兴建一座教学科研综合大楼的5970万元港币，以及港大提升设施和发展医学院校区的1.943亿元港币。

香港高校创立后经历了半个世纪的缓慢发展，后来随着香港全球贸易和金融地位的提升而进入飞速发展时期。这一路走来，支持高校发展的经费来源不断调整，或许我们还可从中窥见各方势力在高校的博弈。

香港高校怎样一路走来？

香港高校走过的道路和香港的崛起几乎是同步的。

在香港大学成立之前，香港并没有真正意义上的高等教育。为了能够与其他列强相抗争，港英政府开始考虑培养认同英国价值观、愿为殖民者服务的华人精英，英式高等教育随之进入港岛。

港英政府希望通过英式教育来扩大英国对中国的政治影响，但香港大学的规模和学生数量却受到港英政府的严格控制：1911年香港大学创立时仅有54名学生，到1957年才发展到1000 名左右。

到了1960年代，随着香港中小学教育的发展，学生们对于高等教育的需求越来越大。同时香港社会的工商业正处在全面发展阶段，社会各界对受过高等教育人才的需求也日益增大，仅靠英国的人才输入已不能满足社会所需。因此，扩大办学规模、在本土培养人才，成为香港中文大学成立的背景之一——1963年，由三所受政府资助的专上学院，即新亚书院、崇基书院及联合书院，共同合并为香港中文大学。

在香港高校的起步阶段，由政府出资建设公立大学是一种政治行为，港英政府对公立大学的发展规模也进行了严格控制。到了20世纪的最后20年，香港公立大学才开始进入扩张阶段。

这一时期，香港自身经济飞速发展，也得益于内地改革开放对香港的依赖，香港在工业、对外贸易、金融地产、通讯及运输等领域都出现了大规模的人才需求。一方面，政府拨款逐渐充足，另一方面，社会的需求和生源在不断扩大，一系列大学相应成立，形成了今天8所公立大学的局面。

比如，1972年香港理工学院成立，培养了大批符合当时工商界及社会需求的优秀人才。同年，香港浸会学院设立，开设了40多个本科专业及30多个高等学位修读课程。1994年两所院校分别升格为“香港理工大学”和“香港浸会大学”。1984 年香港城市理工学院设立，主要为香港社会提供工商管理、法律、工程及能源方面的人才，并于1995年更名为“香港城市大学”。

1990年代，香港政府制订了“高等教育扩展发展计划”，大幅增加学生就读大学的机会，扩大了高等教育规模。香港政府还认为香港经济将以高科技和商业为主，因此需要更多专业人才，于是于1991年创建香港科技大学，用以助力香港经济从劳动密集型转型为科技密集型。

可以说，香港公立大学数量的增加得益于香港经济快速发展对人才需求及政府对公立大学发展的鼓励和支持。

进入21世纪以来，香港公立大学不断提升自身实力，在世界大学排名中高歌猛进，很多高校的办学水平一度领先于内地和台湾的顶级高校。同时，香港政府鼓励公立大学推行国际化教学，注重扩大公立大学生源，鼓励院校从内地及世界其他地区选拨优秀学生就读，此外还推动香港与其他地区、国家的交流合作，吸引优秀师资。数年前，港校一度成为内地高考状元的首选，内地优秀考生赴港求学，一时成为热门话题。

政府长期的鼓励与资金支持，再加上开放的办学理念，吸引了世界各地的优秀生源和师资，使得香港高校用不到半个世纪的时间，就站在了亚洲高等教育的前端。这也是现在面对社会动荡，香港高校应倍加珍惜的优势。

港校的钱从哪来？

香港政府对高校拨款，并不是像内地一样由教育主管部门直接拨款，而是依靠机构——香港大学教育资助委员会（The University Grants Committee）。

1964年，有立法局议员在预算案辩论中提议，认为香港应仿效英国的大学拨款委员会（HEFCE），设立一个功能类似的委员会。1965年10月，香港教资会正式成立，其原则、运作模式、程序等均模仿英国的HEFCE。

1972年因香港理工学院被纳入拨款资助范畴，组织更名为大学及理工教育资助委员会（UPGC）。1994年11月，在香港理工学院、香港城市理工学院及香港浸会学院相继升格为大学后，重新恢复为“大学教育资助委员会”。现在香港八大公立高校均有通过教资会取得拨款。

虽然模仿英国的HEFCE，但是教资会也有很多与之不同的做法，如在拨款周期方面，为3年一个周期，而不是英国的5年；在职能上，也更多地倾向于就高等教育的发展向政府提供建议，在政策制定中发挥更大作用。

教委会成立的多个委员会分别执行不同的职能

原则上，在从事策划拨款工作时，教资会独立、公正、无私地听取政府与大学的意见，在政府与大学之间保持中立的立场，缓和政府与大学在拨款问题上的分歧甚至冲突，争取在实际运作过程中既维护高校自治权力，又维护政府和纳税人的权益。可以说，教资会充当了“不偏不倚的中介人”一角，运作具有很强的独立性。

但是，教资会本身既没有法定权力也没有行政权力，政府如何对教资会进行有效管理？

教资会中设立了秘书处，秘书处即为政府部门。这不仅为教资会的良好运行提供行政上的支持，也给教资会以及后期成立的质保局、研资局等提供经费上的支持。从2008年以来的数据看，补助金在政府教育总开支的比例大体是稳定的。

本次新闻提及的经费即属于“非经常补助金”，这部分经费用于资助各院校的大型基本工程以及较小型的改建、加建、维修及改善工程。每项费用超过1500万港元的基本工程项目，一般均属于“非经常补助金”。

从这些年的效果上看，香港公立大学发展过程中，政府既要保证公立大学对资源的有效使用并促进其实现教育目标，又要保证自身教育决策的科学性和客观性。教育中介组织的参与，提高了香港政府对公立大学的管理效率，香港政府也大力支持教育中介组织的发展。

扩招赤字下的削资恶梦

当然，随着办学和招生规模的扩大，香港高校的经费支援也经历一些“贫困期”。

长期以来，香港一直实行精英教育，在只有两所高校的时候，每年只有5%的中学生毕业后可以升入大学。因此，在相当长的历史时期，香港政府都是几乎以“全包”的形式资助大学生求学。

但是，踏入1980年代末，香港政府突然宣布香港高等教育已经进入“半精英教育”阶段，到1994年高中生升入大学比例达18%。同时，短短几年，数所“学院”升格为“大学”，大学毕业生人数突破五位数——其中一成的教育成本由大学生自己承担。

虽然提升大学办学规模和质量对于香港发展大有裨益，但是高等教育普及化也带来了巨大的财政压力。在8所公立大学出现后，每年港府在投入教育的500亿港币经费中，1/3用于高等教育，却依旧难以完全支撑大学发展。在1999年，时任教育统筹局局长的王永平就曾表示，政府用于每一位大学生的资助达到20万港币，相当于10个中学生的资助总额。而当时席卷亚洲的1997年金融风暴，令香港政府出现了高达百亿港币的财政赤字。

于是，针对高校经费的“瘦身计划”开始了。

政府首次提出从1998年至2001年，连续三年减少拨款。政策一出，各个大学纷纷节衣缩食，不再等靠要。然而到2000年，各高校对外筹款并不理想，7所大学的私人捐款只占整体收入1%左右，完全无法起到“开源”的效果。

相应地，“单行财政预算方法”在赋予学校使用经费的自由调配和推进新预算制度上发挥了很好的作用，起到了“节流”的作用。面对这种情况，特区政府再次宣布，2001至2003年，再削减4%大学整体拨款额，以迫使高校进一步自力更生。

为了提升高校的积极性，2003年，时任财政司司长梁锦松公布设立10亿基金，就大学筹得私人捐款，政府将以“1:1”的比例等额配发给学校，每家大学上限1.5亿元。政府还调高了捐款的免税额，来吸引企业和富豪捐款。

各家大学也是使劲，港大、港中大、港科大都设计了“对外事务总监”一职，重金在国外聘请筹款高手，专门为学校广开财路。同时各家还利用中国人给家乡捐款的资管，针对性地出台各种花样。比如科技大学就以“科大心”留座计划，鼓励社会人士为学校捐款，可以在教室刻下自己名字以作回报；港大推出了“命名讲座教授计划”，捐款超过1000万港币，就可以选择在讲座教授职称前加上自己的姓名，此项计划为港大增加了2亿的进账。

在各个高校的努力下，到2006年3月，香港统计局公布数据，8所大学在过去3年共筹得29亿港币，其中港大成绩最佳，筹得8亿多港币。同年，由于香港经济全面复苏，特区政府宣布，2007年不再减少大学经费。

这场持续了7年的削资严冬，总算走出了困境。

但是，高校的开源计划取得了经费的同时，也引来了不少争议。企业和富豪捐款时，往往会提出更多要求，而学校因资金受限，往往也同意一些交换条件，这就违背了大学的独立性。更有甚者，一些教育管理者为了取得更多的资金支持，会主动迎合捐款者的需求和所好。

2005年，李嘉诚向港大捐资10亿，港大随之决定将医学院命名为“李嘉诚医学院”作为回谢。这引起了医学院师生的强烈反对。要知道港大医学院是香港最老的医学院，已经走过了将近100年的办学史。医学院校友、立法会医学界议员郭家麒曾就此愤慨道：“败家子即使把家产全输掉，也不会把祖宗的牌位卖掉。”

政府还有什么牌？

根据香港的法律条例，香港8所公立大学均为独立的法定组织，拥有法人地位，并建立了内部法人治理结构。尽管这些大学成立的背景以及使命功能不同，但香港法律条例中载明的各公立大学内部组织结构基本相同，一般包括：校监、校董会、教务会以及校长等。

法律是香港高校运行发展的基础。在《香港法例》中有针对每所公立大学的条例，成为大学运行的基本准则，如《香港法例第 1053 章—香港大学条例》、《香港法例第 1109 章—香港中文大学条例》、《香港法例第 1141 章—香港科技大学条例》等。这些条例对于大学的性质、权力、架构、制度、规范等都进行了详细规定。

政府对于高校最直接的监督就是政府人员拥有董事会席位，行政长官出任学校监督。不过，实际运行中大学监督的主要职责是委任校董会相应事宜，颁授学位、荣誉头衔等。这种监督代表着政府对公立大学内部运行的一种宏观监督，并不干涉公立大学具体的教育办学。

实际上，香港公立大学的最高权力机构是校董会，负责学校内部的重大决策及事务。不过政府人员在校董会中也占有一定席位，校董会主席也由政府行政长官委任。校董会成员涵盖了政府公职人员、社会人士、校长、学生代表、各院长和教授代表等，成分相当复杂。

港中大部分校董会成员名单

除此之外，香港政府对于学校公共事务的间接管理主要是通过咨询系统来实现，通过中介组织和公众团体获得社会层面对于学校的意见。而对于高校管理来说，这一中介组织就是前文提到的教资会。

香港政府给予教资会的管理权限比较大，除了资金，还包括策略性规划大学发展方向等。法律授予高校选拔学生、日常教学、任用师资等相当大的自主权，而政府则通过拨款来调控公立大学。事实上，教资会虽然是调节政府和高校的中介，但依旧是政府对高校施加影响力的最直接渠道。

结语

虽然全世界各大学都以“学术独立”作为办学理想，但是任何大学的运转都不可能真正遗世独立，尤其是脱离支撑其发展的经费的干扰；现实中大学校内的运作也往往涉及校方、政府、资本之间的博弈。

今后“为谁培养人，培养什么样的人”，这是香港高校应该思考的问题，是香港政府需要思考的问题，也是未来中央治港需要思考的问题——毕竟，这里是早已飘扬五星红旗的中国领土。

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