杜佳：这届国会不行——美式困境下“不中用”的涉港法案
【文/ 杜佳】
国会有问题：法案通过得越来越少
2019年12月，距离美国国会中期选举产生的116届国会上任快一年了。民主党主导的美国众议院与共和党主导的参议院、白宫一年以来合作得磕磕绊绊，不过尚可维持下去。
美利坚自有制度，国会主导立法工作。近一年来（1月3日—12月4日），116届国会所有提案的法案多达11618个，平均每天超过30个。虽然看上去吓人，但通过的却只有77个。
（116届国会通过的法案按照主题分类）(美国国会,2019)
放在历史上看，116届国会的成绩似乎有些不令人满意。
（自93届国会以来历届国会通过法案数量）
（自93届国会以来历届国会通过法案数量的趋势）
美国每届国会历时两年。在国会的网站上，有自93届国会（1973到1974年）以来的记录。(美国国会,2019)可以清楚的看到，自尼克松的时代以来，美国国会通过的法案数量呈现明显的下降趋势。在大趋势中，又有几次断崖式的下跌。
目前116届国会通过法案77个，相比115届国会443个也是断崖式下跌。这种比较似乎不太公平，因为116届国会毕竟才当值一年？但显然，如果116届国会要维持大概400个立法的水平，剩下的这一年多还得加倍努力才行。
国会立法的数量重要嘛？美利坚号称法治国家，政策需要以国会立法的形式推行。社会发展期间遇到各种问题，需要国会针对性立法来解决。如果一个不够，就再立一个修正案。
所以，如果一届国会立法数量较多，或者说达到平均值，说明这个由政策到法律的推动过程是通畅的。如果一届国会立法数量过少，可能意味着这个过程出了问题。
是什么影响了通过法案的数量呢？第一个因素当然是党派。
（自93届国会以来历届国会通过法案数量和参众两院、白宫党派情况反映出，立法数量趋势有几段波动的“波谷”，分别是97届、103届、107届、112届国会。其中97届和112届国会的参众两院分别由两党主导，党争自然激烈。不过，107届国会时的两院和白宫都被共和党主导，却也出现了波谷，其具体原因还需要另外考虑。）
116届国会近1年77个法案，实在太少了点儿。众所周知，川普上台后，两党的政治斗争、国会和白宫的政治斗争愈演愈烈，笔者杜佳对此已经花费过很多笔墨。115届国会，尚且有共和党掌握国会两院。而116届国会上台以来，民主党主导众议院，让川普成了“跛脚鸭”。华府的政治斗争也达到了新的高度。目前众议院最重要的工作是弹劾川普，许多重要改革如移民、医保无法推进。
以此观之，政治斗争至少对本届国会的立法数量产生了较显著的影响。
财政困境：通不过的“预算法案”
国之大事，在于财政。从这个角度来讲，公共财政拨款立法（public finance）在美国国会中有重要地位。而这类立法活动中最重要的当属对历年合并拨款法案（Consolidated Appropriations Act）的制定。
通过公共财政立法，美国政府把预算案中的政策蓝图变成法律，本质上是在各个部门之间分配财政资源，决定每个部门次年可以拿多少钱、办多少事情。
近年来，随着美国政府债台高筑，财政资源变得更加“稀缺”，需要“优化配置”。蛋糕就这么大，国防部多吃一口，卫生部就要少吃。所以这类法案容易成为政治斗争焦点，通过很不容易。
依照美国财政制度，每个财年始于10月1日，终于次年9月30日。因此，美国国会需要在每年9月30日前通过下个财年的拨款法案。以往美国财大气粗，一个合并拨款法案就搞定所有部门。现在霸气锐减，只能通过蚂蚁搬家的方式，或是通过一两个月的“继续拨款法案”（Continuing Appropriations Act）给各部门续命，或者优先通过某些部门下个财年的费用，至于其他的部门则以后再说。
如果某个拨款法案已经完结，而下一个法案还没有通过，受影响的部门就只得关门歇业，或是停薪上班。这时就会出现“政府停摆”，比如2018年年末到2019年年初的这一次。笔者杜佳对此已经有过专门的分析。
（116届国会中的政府财政拨款立法情况）
如上图，2019年，116届国会通过的公共财政法案共有5个。第一个是给停摆关门部门继续拨款的“续命”法案。
笔者杜佳已经分析过，当时围绕着边境墙的修建，国会两党、民主党和川普之间产生了激烈的政治斗争。川普希望得到一笔50亿美元的拨款在美国—墨西哥边境修建围墙，而民主党出于各种原因不同意，导致华府无法就公共财政拨款达成一致。这场政治斗争（或者说政治闹剧）以川普的暂时妥协而告一段落。
2019年2月25日，拖延许久的《2019财年合并拨款法》终于签字生效，国土安全部、农业部、司法部、商务部等美国政府部门直到2019年9月30日的拨款得到保证。(美国国会,2019)
8月2日，《跨党派预算法》生效，规定增加某些部门的开支上限（spending limits），直到2021年7月31日暂时取消债务上限（debt limit）。(美国国会,2019)
不是说债台高筑嘛？嫌欠的债不够多么？某些议员知道这是不对的，但是美国财政部长努钦警告，如果不提高债务上限，美国政府就不能借钱应付开支，甚至没钱偿还以前的债务，会引发债务违约。这才是当务之急。(安德鲁·杜和仁,2019)
这表明，鉴于恶劣的财政形势，华府一定程度上已经放弃治疗，深刻认识到了约束开支不切实际。同时这还表明两党在这个问题上是暂时放下斗争、达成一致，为川普“让美国再次伟大”增加一两个美元。
美国财政形势还在恶化。10月25日，据《纽约时报》报道，美国2019财年政府赤字高达9840亿美元，2018年为7790亿美元。这个数额已经让人震惊，而按照这个增速，2020财年美国财政赤字会突破1万亿美元。(阿兰·拉贝波特,2019)
这让合并拨款法案的通过更加困难。两天后，美国国会选择通过了《2020财年继续拨款法》，11月27日，《2020财年追加继续拨款法》，把政府部门的拨款暂时“续命”下去。
而公共财政的正餐，也就是2020财年版的合并拨款法案，自5月15日提案以来，唯一的进展是于6月19日在众议院通过，然后就被卡在参议院动弹不得。
值得一提的是，往年的军费以“国防授权法案”（National Defense Authorization Act）单独划拨，一般在每年8月份就会通过。如我们很熟悉的《2019财年国防授权法》（公法：115-232）于2018年8月13日生效。
而2020财年的军费，放在合并拨款法案中统一划拨，也就是说尚未通过。看来，川普总统在预算案中提出的高达7500亿美元、气势恢宏的强军计划得暂时等等了。(美国白宫,2019)
“不花钱”的外交法案倒搞得快
国会吵吵闹闹，议员们争执不下。有一种法案却通过得很快，那就是外交领域的法案。
直到今天，116届国会在外交领域共通过了两个法案，分别是《2019年香港人权与自由法》（公法：116-76），另一个是《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》（公法：116-77）。
前者2019年6月13日在参议院提案，11月19日在参议院全票通过，次日在众议院通过，27日由川普签署生效。
后者更快，10月24日在参议院提案，11月19日在参议院全票通过，次日在众议院通过，27日签署生效。立法仅耗时一个月。
看来11月27日是签署法案的好日子。两者的编号一个76，一个77，想必川普是一前一后一起签署的。
（卢比奥议员就“涉港法案”接受媒体采访时的“神逻辑”）
笔者以前谈过，《香港人权与自由法案》是以马克·卢比奥为首的对华鹰派的“传统艺能”。该立法自2014年113届国会以来，历届国会都被提案，但是都没有通过，直到现在。
这部立法的主要内容是修改《1992年美国-香港政策法》（公法102-383）。(美国国会,2019)
在1992年的法律中，美国国会规定，将来香港回归中国后，美国维持对香港的优惠“区别待遇”（different treatment），条件是香港的体制必须符合美国的政治“审美”。如果美国发现香港出现“不再足够自治”，可以取消这些优惠待遇。
2019年的立法将这条规定细化，规定美国国务院每年就香港状况向国会提交报告，为美国决定是否延续“区别待遇”作参考。
威胁取消香港的“区别待遇”的确会对中国造成些损害。因为香港目前仍然是中国外贸的重要出口，依然是离岸人民币的中心。美国真来这一出，会堵住中国对外出口的一部分。
（该立法还有一些其他规定：美国驻港领事馆不得为难2014年以后因为参加政治运动被逮捕、拘禁而留下案底的学生签证赴美；美国商务部每年提交报告，评估发生在香港的违反美国贸易管制的行为；防止美国公民在港被捕后被引渡回内地；在香港侵犯人权者会受到制裁；限制内地控制的媒体在香港的运作；限制向香港出口警用设备等。）
《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》规定美国总统禁止颁发许可证，给香港出口“涵盖弹药物品”（covered munitions items），(美国国会,2019)。它包括“催泪瓦斯、胡椒喷雾、橡皮子弹、泡沫子弹、布袋子弹、胡椒球、水炮、手铐、镣铐、电击枪和泰瑟枪”。这些是警方用来驱散暴徒，又不至于伤及人命的设备。
这两部法律有两个共同点：其一是都和中国有关，蹭香港问题的热点；其二是都对美国国内基本没什么影响。
川普政府上台以来，中美关系中斗争的部分逐渐增加，美国把“大国竞争”的提法放在台面上。多年通不过的《香港人权与民主法案》2019年就能通过，大概有这个背景因素在里面。
在党派斗争日益激烈的华府，对华强硬是少数几个能让议员们能够达成“跨党派共识”的议题。这种对美国国内的影响较小而又针对中国的法案，容易协调一致。例如，《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》会影响一些向香港警队出口设备的美国企业，然而也仅限于“皮毛”之利，不值一提。
“涉港法案”怎么起作用？
在这样的背景下，《2019年香港人权与自由法》虽然看上去气势汹汹，但是缺少一个关键部分，那就是“钱”。
推动外交政策也是需要经费啊。
笔者曾经讨论过委内瑞拉的情况。美国觉得这个国家不够民主，于是就在《2018财年合并拨款法》（公法115-141）中专门拿出1500万美元，授权美国国际开发署去委内瑞拉推动“民主”。(美国国会,2018)
在我们这个星球上，这才是做事情的正确态度。
《2019年香港人权与自由法》不谈经费支持，说明这部立法的象征意义、政治意义大于其实际意义。也再一次说明它根本不是要以此真的去推动香港人权与自由，只是拿这个噱头来当作舆论和政治筹码，与中国较劲。
况且这个新法案只是对《1992年美国-香港政策法》相关规定的细化，也即是说，实际上所谓对港“区别待遇”的条件规定已经存在了“几十年”了。
政府面临预算硬约束，政客们对财政资源的争夺日益激烈，推动政策受到掣肘。这种不谈钱的立法，不涉及利益纠葛，不牵扯财政资源的分配。平时吵得不可开交的两党议员们乐得搞个“全票通过”的大新闻，一边彰显对华强硬，一边表示“跨党派合作”，场面做足，皆大欢喜。
但是从经济学角度讲，政府做任何事情都有成本，即使没有账面的开支。议员讨论法案总要付出时间和精力，总有行政开销。撰写法案总要使用人力资源（也就是议员的助理们）。把这类法案打印出来，总要浪费纸。这些资源本来可以用到更有用的地方，比如讨论一下《2020财年合并拨款法案》，或者至少再搞一个“进一步追加拨款法案”（Further Additional Continuing Appropriation Act）出来，免得联邦政府再次停摆。
或者该讨论一下美国面临的其他紧急的事情：传说中的两万亿基建连立法程序都没进，移民改革还没有影儿，边境墙的事情还没完。这一届国会让人着急啊。
把精力花在这些地方，总比蹭其他国家的热点要好。毕竟，像2019年年初那样，联邦公务员领不到工资，去排队领救济食物，才是真的“人权问题”。
参考文献
1.阿兰·拉贝波特. (2019年10月25日). 联邦政府预算赤字膨胀，在2019年接近万亿美元.
2.安德鲁·杜和仁. (2019年8月1日). 参议院通过为期两年的支出协议，暂停债务上限.
3.美国白宫. (2019年3月11日). 改良美国的预算.
4.美国国会. (2019). 116届国会通过的法案.
5.美国国会. (2018年3月23日). 2018财年合并拨款法.
6.美国国会. (2019年2月15日). 2019财年合并拨款法.
7.美国国会. (2019年8月2日). 2019财年跨党派预算法.
8.美国国会. (2019年11月27日). 2019年香港人权与自由法案.
9.美国国会. (2019年11月27日). 禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法.