邦妮·布蕾：全球外交的中进美退

【文/邦妮·布蕾，译/观察者网 杨晗轶】

中国的崛起已成为全球政治动态的首要力量，各国的分析家和决策者们在经济体量、投资规模、经贸活动范围，军事预算和能力等许多领域追踪着中国上升的动向。但就在2019年，中国在一项至关重要却没有得到足够重视的全球影响力指标上超过了美国，那就是外交网络的规模。

过去几十年里，华盛顿掌握着全世界最大的外交网络。现在，中国驻外机构数量达到276个，其中包括使馆、领事馆和派往国际组织的常驻使团。美国驻外机构数量为273，比2017年减少了一个。

这一转变可能标志着大国竞争的转折点。随着外交工作的重心从“韬光隐晦”转向“有所作为”，中国越来越有意愿调动其全球实力；另一方面，美国在外交收敛的同时，还向军事等其他工具倾斜。在美国一度占据主导地位的全球外交竞技场上，新的平衡正在形成。

中国驻外机构数量超过美国，居世界第一，图自洛伊研究所

积极进取的中国外交

中国拓展外交关系的势头十分强劲。澳大利亚智库洛伊研究所发布的全球外交指数长期对世界各国的外交网络进行追踪研究。2011年，中国驻外机构数量比美国少23个；到2016年，该数字仅落后于美国和法国，且与美国的差距缩小到8个；2017年，中国超过法国排在第二位；今年中国反超美国跃居第一。 今年的指数将中国的外交网络排在其他60个主要国家之上。

过去两年里，中国在布基纳法索、多米尼加共和国、萨尔瓦多、冈比亚以及圣多美和普林西比开设了五个新的大使馆。中国并非无的放矢，而是在一一剪除台湾当局所剩无几的“邦交关系”。最近，太平洋岛国基里巴斯和所罗门群岛中断了与台湾的“邦交关系”，并与中国建交，使台湾的“邦交国”数量从2016年的22个减少到今天的15个。这不仅导致台湾当局在政治上日益孤立，也提升了中国巩固自身经济与战略利益的能力。

中国的外交网络兼具广度和深度。尽管中美两国的驻外使馆数量不相上下（译注：分别为169和168），但中国的领事馆数量却比美国高出一截，中国有96个，而美国只有88个。使馆反映的是政治权力，而领事馆则反映了经济实力。中国对设置领事馆的重视与其长期以来通过经济外交而非传统外交促进利益的做法相一致。中国的96个驻外领事馆有41个在亚洲，28个在欧洲。这番布局与中国价值数万亿美元的“一带一路”倡议齐头并进，后者通过发展基础设施使中国与这些地区更好的互联互通。

失去方向的美国外交

自2017年以来，美国的外交工作陷入僵化、鲜有进展。由于跟俄罗斯结怨，美国2018年关闭了驻圣彼得堡总领事馆，自那以后再未开设新的领事馆，因此驻外机构总数减少到273个。与此同时，美国国务院仍然处于人员不足状态：《华盛顿邮报》的跟踪统计显示，尽管特朗普的四年总统任期已经接近尾声，也只有73%的政府关键职位得到填充。在此之上，特朗普政府还希望削减国务院和美国国际开发署的预算多达23％。这样看来，美国外交与其他国家相比显得越来越没有方向便不足为奇了。截至目前，特朗普发送推文数量达到11000条，一半以上是在攻击某个人或某件事，这种做法不能替代运转正常的外交网络。

美国外交也不是在所有方面都落后于中国。外交影响力不仅来自建立广泛的全球存在，也来自扮演重要东道国的角色。美国仍然是接纳各国使领馆最多的国家，洛伊研究所全球外交指数统计的61个国家共在美国设置了342个使馆和领事馆。中国以256个位列第二，但绝对数量远远少于美国。如果把联合国等国际组织的常驻代表团也算在内，美国接纳的外交机构数量则更加庞大。

越来越多国家的政府开始在中国的二三线城市设立领事馆，未来几年这种趋势值得密切关注。但尽管如此，全球外交秩序若不发生重大变化，外国驻华外交机构数量短期内不会超过驻美机构数量。

国家雄心的晴雨表

除了中美两国外交网络覆盖面的变化，其他全球动荡也促各国政府对外交工作进行调整，其中尤以英国脱欧为甚，它促使许多欧洲国家政府改变了外交方针。随着英国脱欧截止日期反复临近、到来又再次临近，爱尔兰增设了八个驻外机构，使其排名较2017年上升了三位，增幅在61个国家中居首。爱尔兰外长将此举与应对英国脱欧的战略联系在一起——英国是爱尔兰最大的进口伙伴和第二大出口伙伴。与此类似，荷兰也将近期的外交努力与应对英国脱欧的考虑联系在一起，在过去两年里增设了七个驻外机构，预计到2021年这一数字将进一步扩大。

相反，英国自2016年以来已经对11个领事馆和办事处进行关闭或降级处理。该国在全球外交指数上的排名从三年前的第9位降到今年的第11位。英国的行动与它在2020年底之前在太平洋地区增设三处、在全球范围内增设12处驻外机构的承诺背道而驰。好一个“全球英国”！

2019年，日本驻外机构数量首度超过俄罗斯位列第四。由于周边地区力量对比不断发生变化，尤其是中国日趋强势，日本近十年来一直在悄悄投资拓展其外交网络。日本在柬埔寨、菲律宾、塞舌尔和瓦努阿图等具有战略意义的国家增设了七个驻外机构，总数达到247个。

与愈发雄心勃勃的外交政策保持同步，土耳其也拓展了自己的外交网络，逐步在北约盟国以外实现多元化发展。自2017年以来，土耳其驻外机构数量增加了六个，总数排在第六——尽管其国内生产总值不足第五名俄罗斯的一半。尽管土耳其今年八月推出了“重入亚洲（Asia Anew）”政策，但这新增驻外机构并不集中在亚洲。除了新增的驻老挝大使馆外，土耳其外交网络的拓展主要来自拉丁美洲和非洲。

任何国家增设驻外机构的抉择都是经过反复算计的。中国、爱尔兰、日本和土耳其已经就它们未来的外交定位发出了信号。 中国新的外交工作重心意义非凡。 在习近平主席领导下，中国将继续在一个又一个指标上超越美国，外交足迹只是其中之一。（其他领域包括全球出口额、稀土金属产量以及以购买力平价衡量的国内生产总值。）对中国而言，在外交领域坐上全球头号交椅至少也算得上是一场富有象征意义的胜利。尽管外交网络覆盖面不足以完全反映一个国家在海外的影响力，但它起码可以被视为国家雄心的晴雨表。

（观察者网杨晗轶译自《外交事务》）