杜建国：到底要不要产业政策？几个湖南小镇给我们上了一课
【文/观察者网专栏作者 杜建国】
长期以来，政府与市场、有为与无为、干预与放任之间的关系，一直令全球经济学界乃至整个知识界舆论界争执不休。
众所周知，中国的长达数十年的高速发展中，在充分发挥了市场的作用的同时，又做到了“更好地发挥政府的作用”，因此取得了举世瞩目的成就。不过遗憾的是，理论滞后于实践，中国政府发挥作用促进经济发展的大量的具体实践经验，一直没能得到学界的充分汇总与提炼，一直没有进一步上升为相应的理论话语。
近三年来，林毅夫、张维迎围绕着产业政策的争论，再次突出地反映出了上述困惑与缺憾。解决这一困惑，弥补这一缺憾，是中国知识界的当务之急。
10月26日至11月2日，受湖南省网信办之邀，我参加了“这里不一样——湖南特色工业小镇网络名人行”活动。此行让我对中国地方政府的产业政策，又有了一些新的具体的观察与认识。简单地说，在中国，产业政策不光在中央以及部委层级存在，不光在省的层级上存在，而且在区县、甚至乡镇一级都存在；即使是乡镇一级的产业政策，也是有成效的，也是可以获得成功的。下面我详细介绍一下。
此次活动，我们先后参观了五个特色工业小镇：长沙宁乡市煤炭坝门业小镇，浏阳市大瑶烟花小镇，株洲醴陵五彩陶瓷特色产业小镇，衡阳珠晖区国际眼镜小镇，衡阳常宁市水口山铜业小镇。
浏阳大瑶烟花特色小镇、醴陵陶瓷小镇与水口山铜业小镇，过去都已拥有了相当的产业基础，如今的政府产业规划具有锦上添花更上层楼的作用。
浏阳大瑶镇琳琅满目的“网红”烟花，作者供图
2019年1月9日，湖南长沙浏阳市某烟花公司生产车间内，工人正在作业。（@东方IC）
宁乡煤炭坝镇的门业小镇与衡阳珠晖国际眼镜小镇，这两地在过去毫无相关的产业基础，现有的产业纯属当地政府在一张白纸上打造起来的，这两个地方的发展对产业政策的依赖最大，最具有进行分析的典型意义。因此，我在本文中将主要介绍煤炭坝门业小镇与珠晖眼镜小镇的产业政策的经验。
煤炭坝镇：由“煤城”变“门都”
长沙宁乡市（县级市）煤炭坝镇，顾名思义，这个镇产煤。煤炭坝镇过去号称是“三湘煤都”，采煤是其支柱产业，不过进入二十一世纪后，煤炭资源慢慢枯竭了，到2014年，煤矿全部关闭。
煤炭坝镇何去何从？这种情况下，按照新自由主义经济学教条与庸俗化理解的比较优势论，煤炭坝镇政府完全可以毫不作为，静待市场自发地选择，当地经济的好坏兴衰，他们不负任何责任。显然，这种态度不是有担当的政府官员的选择，为了家乡的未来，他们没有坐以待毙，而是开始积极地四处招商引资，寻求替代产业。
恰在此时，因为修建高铁以及建立高铁新城，长沙市雨花区的谭阳州要进行大规模拆迁。谭阳州属于城乡结合部，之前这里散布着近百家门业及配套企业，都是自发形成的，没有进行规划与组织，因陋就简而成，租下来几间民房或一个院子，就成了工厂车间。一拆迁，这些企业要想继续生存就得换地方了。
煤炭坝镇的一位干部碰巧听到了这一消息，立即汇报给了镇政府。镇政府经过充分的调查分析后，决定到谭阳州劝说一些门业企业搬迁到自己镇上来。有部分企业听从动员搬到了煤炭坝镇。
煤炭坝镇的干部眼光比较长远，没有停留在最低层次的招商引资上，没有满足于简单的企业搬迁，而是决定建立一个门业产业园区，统一规划安排，提高产业的集聚性与技术水准，消除原来谭阳州的小散乱现象，补齐上下游相关配套，力争打造一个完整的产业链。
如今的煤炭坝镇已经变成了产业小城，工厂内随处可见工人们生产、包装、发货的忙碌身影。（@湖南在线）
在新的政策的支持与引导下，搬到园区的企业的生产与经营很快就有了起色，于是，越来越多的企业受到吸引也搬了过来，最后在这个镇子上形成了一个规模堪称庞大的门业集聚区，这些企业也由原来在谭阳州时的作坊式生产方式，升级为现代化的有一定规规模的工业企业。同时，木材加工、五金加工、涂料等相关企业，也都先后落户，构成了一个基本完整的门业产业链。
短短几年时间，产业园区已经进驻了88家企业，产值突破78亿元，从业人员六千余人。在镇干部的积极努力与高水平作为下，煤炭坝镇由“煤城”变为前途光明的“门都”，避免了重蹈一些资源枯竭型城市的衰败命运。
以上信息主要来自与煤炭坝镇宋书记、胡镇长以及宁乡市网信办邓主任等人的座谈。
座谈会后又参观了数家企业，与企业负责人进行了较充分的交流。几位企业负责人一致表达了如下的看法：
他们原来在谭阳州的时候，是完全作坊化的，随便租个民房当作车间，凑凑合合，也没有好设备，在那种环境里，也想不到用好设备；污染也大，污水不处理，粉尘设备不安装；产品质量低下，基本靠打价格战甚至一定程度上是靠偷工减料来抢市场。
煤炭坝门业小镇某工厂的车间。作者供图
来到煤炭坝后，政府提供了场地，盖起了大的车间，他们便引进了好的设备，生产效率高了很多，产品质量比过去好了，产品种类花样比过去多多了。各家工厂全都按上了除尘设备，过去，车间里根本进不去人，地上与空气里也全是灰尘，有时候都看不清人。
根本没有想到自己的产业短短几年会发展得这么快，如果政府不出面规划组织协调，不提高门槛标准，单靠他们各自为战，根本不达到有今天的水平，估计还是跟几年前差不多。他们即使想提升，也很难，第一，原来在谭阳州自发形成的条件太差；第二，都是私企，各个企业之间，谁也管不着谁，想一起做个规划，不太可能。
企业负责人的看法，与政府官员的介绍，是基本一致的。
煤炭坝镇由资源枯竭的煤炭城镇转型门业的成功，堪称是“更好地发挥政府的作用”的一个典型案例。劳动者，企业家，以及官员，对经济的发展都作出了贡献，地方政府包括乡镇级政府，为了发展经济，贡献了自己的智慧与汗水，对此我们不能忽视。从镇一级，到县市省，到部委到中央，都需要“更好地发挥政府的作用”。
国际眼镜小镇
下面再来看看衡阳市珠晖区国际眼镜小镇的案例。该小镇规划占地6000余亩，位于珠晖区的东阳渡街道。
中国眼镜制造企业中水准最高的在深圳以及东莞，以给国际奢侈品巨头代工为主，某些售价高昂的国际大牌眼镜，其实是在深圳制造的；中档的在江苏丹阳、福建厦门、江西鹰潭等地；温州义乌的产品大都价格较低，可算是低档。
衡阳珠晖当地政府，近年来积极承接“沿海地区产业转移”，打造眼镜产业小镇的规划，就是其中的重要举措。
衡阳珠晖眼镜小镇工厂里的女工，作者供图
当地政府打造这个眼镜小镇，不是简单化的招商引资，不是引来几个企业即可，而是要打造一个高端制造基地。具体主要目标为：第一，打造规模化集聚性全产业链，力争未来形成年产值过千亿的集群；第二，以此为基础，力争打造出新的高端眼镜品牌；第三，在制造优势的基础上，开展眼镜的研发工作。
制定这样一个较大与较高端的目标，当地政府并不是心血来潮拍脑门决策，不是草草上马。据当地干部介绍，他们最终决定打造一个全产业链的眼镜小镇，是经过了慎重周密的考虑的。深圳、丹阳、鹰潭、温州等全国各地的眼镜生产基地，他们全都去认真考察过，对全球眼镜产业链的各个环节、对中国眼镜产业的布局都有了比较充分的了解。在经过充分调研、掌握大量信息后，他们最终才做出了决策。
一个产业政策或一个规划的成败，直接关系到参与的官员的声望，而这一声望又会影响到官员的仕途。当地官员说，他们没有理由不慎重决策。
政府的“有为”，并不是官员无视市场的自以为是的拍脑门决策，政府有为能否落实并取得成功，最后还要依赖于企业基于纯市场行为或自利动机的考虑。因此，除非个别情况，某地政府在出台产业政策时，是不会不考虑市场与企业的诉求的，将政府行为与企业对立起来是没有必要的，把政府行为描绘为粗暴骄横地与市场、企业对着干，是不符合事实的。如眼镜小镇的政府规划，就充分考虑了企业自身的诉求。
华胜眼镜公司，是第一批在珠晖国际眼镜小镇投资设厂的企业之一，其企业的负责人对我详细讲述了他们企业是如何与当地政府“不谋而合”的。
第一，政府对产业园区的规划正合乎企业当下的需求。
该负责人今年刚满35岁，不过工作经历已经有20年了。初中毕业刚刚15岁时，他就离开衡阳老家南下深圳打工去了，干过多种行业，最后扎根在眼镜框架制造行业，并成为业内一家大型企业的高管。再后来，他自己出来也开办了一家专注于国际代工眼镜厂，并迅速成为行业内的后起之秀，其代工对象包括多家奢侈品巨头。
该负责人指出，深圳经过几十年的超高速发展后，土地资源越来越匮乏，供给越来越少，土地成本越来越高。这首先导致厂房租金高涨，企业负担越来越重；其次导致居民房价越来越高，深圳工资相对于深圳房价越来越没有吸引力。此外，深圳的中学建设很滞后，好多打工者的孩子没地方上中学只好回老家。各方面原因导致深圳对劳动者的吸引力下降，于是招工越来越难，因此，企业愿意到产业配套、基建与劳动力更好的地方去投资。（近年来在舆论误导下，政府过度担忧“大城市病”，在深圳这样的一线大城市与生产中心压缩土地供给，实属不智。此问题另论）。
衡阳珠晖某眼镜小镇（@衡阳交通经济广播）
衡阳珠晖规划国际眼镜小镇，恰好拥有深圳正失去的这些优势。衡阳位于湖南南部，虽非沿海，但地理位置也堪称优越，连接多条铁路线与公路线，物流成本低，距离深圳广州不远。衡阳的土地成本很低，房价现在才五六千一平米，深圳工人的工资（六千）大半年才能够在深圳买一平米房子（五六万），而在衡阳即使每月只拿三千，两个月就够在当地买一平米了。
眼镜框架制造，需要二百多道工序，无论技术多么进步，目前看来都不可能替代大量的人工。越是无法用机器替代的人工，越要求工人技能与专注度要高，这样才能保证产品质量，而这种技能则需要长时间的工作才能慢慢养成。
深圳由于近年来劳动力流动性太大，导致优秀的工人难以培养。该负责人希望能在国际眼镜小镇，长久地干下去，培养出一大批出色的工人，让产品质量再上一个台阶。工厂与家庭居住地在一起，加上相对可观的工资收入，可以让工人更安心地在企业呆下去，不断锻炼提升自己的技能，这反过来又能让企业产品更有竞争力，促进企业越来越强。
除了上述因素，产业链配套也是不可忽视的。比如，眼镜框架离不开电镀，而衡阳恰好有自己的电镀产业园，这也有助于眼镜小镇企业的集聚。
第二，地方政府通过眼镜小镇项目促进企业进一步扩大规模并创造自己品牌的设想，与企业自己的追求也是契合的。
该企业负责人指出，与其它制造业一样，中国眼镜行业的产能与国际竞争力都是首屈一指的，不过也存在一个问题，那就是鱼龙混杂泥沙俱下，像他这样的国际代工企业，产品质量都是非常好的，不过毕竟中国十四亿人的市场太大了，好多产品不怎么样的企业照样也能生存下来。
那些专注国内市场的企业向中国消费者提供的产品，质量比他们这些专注国际代工的企业差远了，而且性价比也不是很高，质量明显不好的低端货就不说了，即使中高端的性价比也不高。
作为代工企业，未来也要去关注国内市场，而不是只做代工，毕竟国内越来越富裕，中高端消费群体与市场需求越来越庞大，作为眼镜行业最高水平的国际代工企业有理由有必要来为他们提供更优质的产品，而不是只向西方外国客户提供，中国人民也要享用与西方国家同样质量的眼镜产品。他们除了继续维持国际代工业务，也希望能创立自己的品牌，打开国内市场，让自己的技术服务国内人民。
打造新的高端品牌，提高产品性价比与行业集中度，淘汰大量低小散的企业，只有这样才能实现行业整体性地提升。行业内优秀企业的诉求与地方政府的谋划，在这方面是一致而不是相背离或冲突的。
当然，与宁县煤炭坝门业小镇建设已经实施五年并取得了明显的成功不同，珠晖的国际眼镜小镇是2019年年中才启动的，目前企业刚刚开始入驻。衡阳、珠晖政府的谋划的这一眼镜小镇，其未来走向如何，让我们拭目以待。
到底需不需要产业政策？
介绍完具体经验后，该得出结论了。
反对产业政策者的关键论据就是：政府不是全知的、万能的，无法替代市场，无法替代看不见的手，不该推行产业政策，否则就会失败。
这其实是一个诡辩，是一种极端的不可知论。
首先，不光政府不是全知的、万能的，企业也不是全知的、万能的，市场也不是全知的、万能的。
其次，把一件事情做成、做好，并不需要参与者“全知”“万能”。在一定程度上具备“知”与“能”，就足够了，就可以去做事，就可以取得成功。
几十年来的实践证明，一个地区若能形成横向的同类企业集聚与纵向的上下游企业集聚，即形成完整且又规模大的产业链，就能极大地促进生产效率与技术进步。如果一个地方的官员已经充分认识到了这一点，并学习、掌握了足够的相关知识，那么在实践中完全可以复制这种成功，即制定产业政策，从本地的具体条件出发，因势利导扬长避短，主动地在本地打造出一个产业集群来，从而推动经济发展。煤炭坝门业小镇与珠晖区眼镜小镇项目（待观察）就是这样的例证。
今天的中国，已经积累了几十年的成功经验以及失败教训，产业政策领域也是如此，如高铁、通讯、电力、电网等举世公认的巨大进步，都是在政府的产业政策的推动下取得的。各级政府需要学习吸纳这些经验以及其它的现代产业知识经济知识，来提高自己的管理经济的水平。水平提高了，自然就能更好地推动经济的发展。
今天，继续顽固地、教条地反对包括产业政策在内的各种政府干预，其实就是在鼓励不作为、懒政、惰政，误导政府放弃行使自己的经济职能，本来，正确、积极地行使这一职能正是中国经济成功的原因之一。
对于今天中国的各级政府来说，问题早已不是该不该干了，而是如何干才能干得更好。对于中国政府来说，最需要提倡的不是有为还是无为，而是高水平的有为。
市场还是政府干预？无为还是有为？这类困惑、这类两难选择，很多时候都是人为制造出来的，带有某种僵化的新自由主义教条。我们需要冲破这类教条与并不存在的两难的束缚，不再画地为牢作茧自缚。
最后，再谈一下浏阳大瑶镇烟花鞭炮产业、株洲醴陵市五彩陶瓷特色产业小镇与衡阳常宁市水口山铜业小镇，这几处，虽然不像煤炭坝与珠晖眼镜小镇那样完全依赖产业政策而产生，但也是很有特点的。
浏阳大瑶镇的烟花鞭炮产业在一千多年前就诞生了，一直长盛不衰，不过，直到上世纪八十年代，生产还都是“十家九爆”的作坊式的。九十年代后期，政府开始鼓励企业生产实现规范化、规模化。2010年之后，当地政府在生产之外，帮助完善了材料、造纸、包装、机械等上下游环节，形成了完整的产业链，同时，提高门槛淘汰了不少低小散的企业，进一步加深了规模化与规范化。现在大瑶镇的烟花产业在国内国际都有着相当大的影响力和引领力了。
株洲醴陵，是近代中国陶瓷工业化的先驱，陶瓷产业实力雄厚。相较于其它四个小镇，当地政府关于五彩陶瓷特色产业小镇的规划，其独特性在于，不仅仅借此来加强产业的集聚性，提高企业的竞争力，同时还试图打造一个集“产、研、创、展、商、游”的新城镇，实现“产城融合”。
醴陵的世界先进的日用陶瓷自动化生产线，作者供图
作者在水口山铜业小镇采访株冶有色金属的工程师。作者供图
衡阳常宁市水口山是中国传统的铅锌生产基地，有色金属冶炼产业基础扎实。常宁市与水口山政府的规划，主要就是进一步扩大当地的产业链，形成年产值超千亿元的有色产业集群。具体来说，第一个方向是横向的，即在铅锌产业之外，上马铜产业，让水口山不光是铅都，还要成为铜都；第二个是纵向的，过去水口山主要是原料生产基地，缺乏下游深加工高附加值产业，新的规划力图补齐这个短板。此外，如何同时兼顾发展有色金属冶炼上下游产业与环境保护，如何兼顾金山银山与绿水青山，也是当地政府规划中的一个看点。
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