1993年，我们给中国经济“定规矩”——楼继伟谈当代金融体制的起源
【对于读者来说，全国政协常委、外事委员会主任楼继伟的主要身份是前财政部长、刚刚离职的社保基金理事长，共和国的财政管家。其实早在26年前的1993年，楼继伟就已经进入国家经济的中枢机关担任要职——国家体改委宏观调控体制司司长。他后来做财政部长时所面对的体制，恰恰是自己在1993年参与的那场改革的产物。
10月26日，楼继伟应邀出席第五届复旦首席经济学家论坛，并作题为“90年代金融改革”的主旨演讲，回顾了1993-1994年的重大改革，讲述了当代中国金融-经济体制的起源。
近来，中央和地方财政权责划分、金融“去杠杆”等话题，再次引发激烈讨论。在刚刚结束的四中全会上，中央正式提出了“第五个现代化”——国家治理能力现代化。在又一次重大转变的前夕，楼继伟以当事人的身份回顾上一次改革，对于即将出现的变革有重要参照意义，观察者网特登载全文，以飨读者。】
楼继伟做演讲
尊敬的焦扬书记，各位首席经济学家，老师们，同学们，大家上午好！
本届复旦首席经济学家论坛的主题“新中国经济70年与全面开放新格局”是一个大题目，我今天讲一点历史：90年代金融体制关键性改革以及相关的思考。
背景：“承包制”在城市失败，导致严重通胀
1993年，宏观经济体制改革拉开了序幕，也是我国市场经济建设的重要里程碑。这次改革涉及财税、金融、价格、外贸、投资、企业等多个领域，以财税改革为重点，金融改革是其中一个重要的方面。
这次改革不仅仅完成了当时治理通货膨胀的重要任务，并且与其他方面的改革相配合，基本解决了宏观经济稳定能力不足、资源配置效率低下的问题，基本上建立了以市场配置资源为基础的宏观调控体制，也就是刚才讲到的初步形成货币政策和财政政策相互配合，为建立市场经济体制奠定了一个基础。我先给大家简单介绍一下背景。
改革开放以后，财政部和中央银行分开，央行从财政部独立出来。之后恢复设立专业银行，也就是后来的商业银行。对于这段历史，大家都清楚，我就不再重复。下一步，就面临往什么路子改的问题。
对此，当时讨论很激烈。而这个激烈的讨论是在整体经济运行和整体经济改革的背景之下开展的：
1984年，我们进入了城市改革。此前几年是农村改革为主，而城市改革就是全面改革。
1985年，提出了全面配套改革的方案，1986年实施，但最后夭折了。
从1987年开始，实行了大包干，大包干学的是农村的经验，以为运用到城市改革当中有同样的效果，五大包干政策包括：企业大包干、部门大包干、财政大包干、信贷包干、外汇包干。
执行大包干之后，在五花八门、层层嵌套的包干体制下，由于政体不分、市场和监管不分、资源配置扭曲，特别是导致了顺周期行为，因而我国在1988年出现了严重的通货膨胀。
1989年4月8日，重庆市民（当时属四川省）抢购香烟。
为什么会出现顺周期？为什么在农村改革没有造成顺周期？因为农村包干非常简单——给国家的公粮交够了，剩下的是自己的。当时由于存在“剪刀差”，粮价定的很低。虽然农民们承包把粮价提高了，但由于生产多了，比较效益仍不高，因而还会有剩余劳动力转向其他行业。
而城市承包则不同，只规定两个方面：一是税收包干，交给国家一定数量后，剩下都是自己的。因此，企业会多生产、投资、消费，而不用再交税；二是信贷包干，特别是再贷款包干、基础货币包干，即各行和各个地方通过人民银行的总行和分行再贷款包干，这导致高能货币被释放出来。因而出现了顺周期行为，很快出现通货膨胀。
对于上面这些问题，我国从1989年开始治理整顿，采用了严格的行政手段控制。这样做的结果是虽然把通胀压下来了，但经济效率也变得低下。
1992年小平同志南巡讲话后，行政性的紧缩和管控大大放松了。结果，从1992年底通胀又开始快速抬头。这是为什么？原因在于五大包干体系没变。
如果不进行综合型的配套改革，那么1988年的高通货膨胀局面还会再次出现。而解决这个问题，金融体制改革是一个重要的难点。这就是我们从1993年开始准备，1994年推出金融改革的背景。
面临的主要问题
如果要讲清当时金融行业的混乱局面，就需要很长时间，我在这里就不说了。而对这种局面，当时大家的思想非常活跃，都认同必须改革，但对怎么改的看法不同，这集中在以下几个方面：
第一，是建立一个集中的货币政策决定和执行体制，还是集中决策、分散执行的体制？这一点，人民银行各分行大都赞成后者——集中决策、分散执行。
第二，对专业银行来说，是实行总分行制、采用集中管理、单一法人，还是实行子行化，并由各省人民银行分行就地监管？这引起了巨大的争论。对人民银行各分行来说，当然是愿意采用后者。因为这样一来，它们能够在当地政府那里有面子，可以调动更多的资源。
第三，专业银行要不要商业化、把政策性功能分出去，还是继续保留专业银行？大家对这个问题的看法也不一样。有的专业银行愿意保持政商不分、责任不明的状态，那样它们干什么都可以有借口。
第四，是否要实行汇率并轨。是实现经常项下可兑换，还是继续保持汇率双轨制，这是一个重大的差别。
第五，金融要分业经营、分业监管还是混业经营。对这个问题，当时的讨论倒并不是特别激烈。
对这五个方面，大家的意见不一致，不能只听各方面的意见，最后却做不出决策。
中国人民银行，资料图
“13条”以集权为主，为改革指明方向
1992年，党的十四大提出了建设社会主义市场经济的目标。十四届三中全会准备了文件，提法就是建立社会主义市场经济的基本框架，当时朱镕基同志主持国务院的工作。面对通货膨胀、面对下一步怎么改，他采取的做法，我本想列一个提纲，后来发现不用了。因为《朱镕基同志讲话实录》一书中，记录了1993年6月出炉的著名的“13条”，这就是最好的提纲。
第一，“把住基础货币的闸门”。“当前最关键的是严格控制货币发行，一定要把住这一关。货币发行量是基础货币供应量最重要的指标，这个指标不控制住，我们不知道将会走向何处！”M0是现金，M0既是基础货币，又是派生货币，然后是M1、M2等等，基础货币起主要作用的是再贷款，这是第一次正式提出管住基础货币，过去只是在学术界讨论，党中央、国务院从来没有讲出这个概念。
第二，“要坚决制止银行违章拆借。”
第三，“要坚决制止乱集资。”
第四，“要严格控制信贷规模”，主要采取禁止性措施遏制金融领域违规的行为，整顿金融秩序，同时继续通过规模控制抑制通胀。他讲话中说，应急措施13条含有传统的办法。
第五，“准备再次提高存款利率，或者实行保值储蓄”，发出安民告示，既可以稳定人心，又可以增加储蓄、回笼现金、降低货币供应扩张的幅度等等。
第六，“人民银行要加快改革”。“人民银行的各级机构要将自身开办的营利性金融机构分立出去，要下这个决心。人民银行的一切活动不能有利润动机，你掌握着钱，你又把这些钱调去搞房地产，搞投资，那样你就不是金融主管部门，而是唯利是图的投资者、投机者，还有什么宏观调控？不能再搞了，要赶快交出去，财务、人员、资金要彻底脱钩，绝不能把人民银行变成直接投资者、股票炒卖者、直接经营者”。
这一条让人民银行回归货币当局本位。当时每一家分行都有证券公司，他们还投了很多房地产。
《朱镕基同志讲话实录》
第七，“专业银行要保支付”。“要把省人民银行的权收上来，交给专业银行。现在挤兑是在挤兑专业银行，因此，如果把保支付的责任放在省人民银行头上，一旦出了问题，我们是找不到负责人的。现在就要明确，如果发生了支付困难，是各专业银行行长的责任，首先要撤行长的职”。
这一条是专业银行单一法人化，央行与商业银行的职能分开的基础。这明确了货币政策的执行，实行集中体制，否定了专业银行子行化和货币政策分散化管控的错误方向。
还有一条非常重要，“专业银行各级机构要从自身开办的非银行金融机构和其他经营机构，包括房地产公司、信托投资公司、证券公司，在资金、财务、人员上彻底脱钩，这一点要和人民银行一样。人民银行首先要‘自我改革’”，这一条是金融分业经营的基础。
第八，“要把投资体制的改革和专业银行的改革结合起来”。“基础设施既然是政策性的，就要通过金融债券、财政投融资、成立国家长期开发信用银行来解决这个问题，产权要国家控股，银行贷款要配套。政策性的贷款和商业性的贷款一定要分开。”
这就是今天的开行（观察者网注：国开行），先有开行，然后再有农发行和口行（观察者网注：进出口银行），它们都是从专业银行分出去的。这一条是三大政策银行成立的基础，也是政策性和商业性分开、专业银行转成商业银行的基础。
第九，“国库券的发行任务一定要限期保证完成”。“今后要确定一个原则，财政赤字只能通过发行国债解决，不能再向银行借支”。银行指的是央行，这是理清央行和财政关系的重要机理基础。赤字只能通过发债融资平衡，不能向央行透支，这是十分重要的一条。
第十，“今年已经确定的发行股票和在海外上市的计划要落实”。“不开一个正门，不好取缔黑市”，“但是一定要规范化，要按照我们已经颁布的法律来规范”，这是坚决规范发展股市的基础。
第十一，“要抓紧研究加强外汇市场管理，稳定外汇的比价”。这是问题导向，没有提出究竟怎么办。但是接着开始准备汇率并轨，不久后的1994年1月1日，实行了汇率并轨，并到了单一市场轨。1995年实现了有管理的浮动汇率机制和经常项下可兑换。
第十二，“要抓紧研究整顿房地产市场的办法和政策”。这和我们今天面临的金融杠杆过高是一样的局面。
第十三，“要加强税收管理，堵住乱减免税的漏洞”。“现在减免税的漏洞太大了，名义税率与实际收的税差额太大”。
面对包干制带来的问题，以上这些虽然说的是临时性的措施，但在当时面临着是治标还是治本的问题，而以上举措为治本的一系列问题指明了方向，进而可以推行一系列改革。
改革的成效，包括以下几点：
第一点，实现人民银行货币政策目标的管理单一化。当时人民银行除了货币政策目标和反通胀之外，还有发展区域经济和调节产业的职能。
第二点，转化了专业银行的经营机制。专业银行单一法人化，转型为真正的商业银行，风险管控，资金调度、国际业务等职能集中化，由专业银行总行统筹管理，搭建起了现代商业银行经营管理的框架。
第三点，实现了银行政策性和商业性的分离。
第四点，形成规范统一的资金市场，建立全国统一有序的总行之间同业拆借。而之前是各个子行之间进行拆借，由央行的省分行负责管控。接下来，规范债券的信用评级，促进债券市场的发展。
第五点，汇率并轨，经常项下可兑换。
最大的经验是相信市场，最主要的目标是防御风险
总之，1993年准备、1994年推出的金融改革，在建立现代金融体系方面走出了坚定的一步。我们有以下几点思考：
第一，改革必须冲破既得利益的阻碍。央行和专业银行有很多房地产公司、证券公司。这些业务和银行的定位不一致，要把它分离出来，这存在很大的阻力。同样，货币政策回归单一目标也有很大的阻力，哪一个分行行长不愿意在地方政府面前露脸？地方政府也不愿意分行的权力收缩。
我特别要讲一讲汇率并轨，这个利益太大了：原来全国可以做外贸的公司，只有中央几十家、地方百十家外贸公司，一共不到二百家。外商投资企业是可以做自己企业的进口和出口，其它企业除了“三来一补”之外，都没有外贸权。
而汇率并轨后，接着就是外贸体制改革，这意味着各类企业都拥有外贸权，可以平等竞争。这对原有的一百多家企业来说，就得放弃多大的利益。比如：利率并轨之后，就没有外汇券了。之前外资企业的外籍人员是拿外汇券工资的，中方的人员是拿部分外汇券，而外汇券除了和人民币有价格之差，还有一些特权。
原来双轨制的时候，额度是靠行政分配的。我当时是国家体改委宏观司的司长，去财政部了解情况，当时财政部外财司的几位老大姐和我说：“我们非常支持改革，正在加班，但是改革之后我们的司就没了。”当时，非贸易外汇是由财政部外财司分配的。除了行政部分用汇外，还包括旅行社组织出国旅行用汇、留学用汇，都归这个司批额度，如果没有额度就换不到现汇。
第二，相信市场的力量。要相信价格会起作用，相信公平竞争会提高整个效率。我们汇率并轨的时候，外汇储备不到200亿美元，在这种情况下敢汇率并轨，有多少利益相关者反对，说人民币就要垮掉等等。我们要相信并轨之后市场能够出清，汇率会起作用，经济福利会提高，外汇储备会上来。要管住既得利益，但是如果方向是错的，那也是白搭。
第三，坚信宏观调控是中央事权。金融市场的改革要把防御风险放在第一位，把机构的风险管控和提高整个社会的风险文化放在第一位。
第四，依靠党中央的坚定决心和有力指导。当时我实质参与了改革的过程。这些改革的措施，都是由在前方的朱镕基同志主持的。他多次在重大改革方案研究后的布署会议上，开场就讲已经把我们的方案认真地向江泽民同志作了汇报，他坚决支持，现在分配任务……这就如同打仗一样。所以没有党中央、国务院的决心，正确的决策和有效的实施都做不成。
时任中共中央总书记江泽民与朱镕基同志，资料图
而新时代我们面对的任务更加艰巨，使命更加艰巨，我们面临以下的问题：
第一，利益纠葛更加复杂。比如说宏观调控的主体应该是国家，但很多不属于宏观调控，属于微观干预。一些跨区域事项，责任大，应该上收权力，但下面不愿上收。从社会层面看，帕累托改进的余地不大了。以往改革之后大家很快都受益，比如说1994年改革，有一部分人受损，但是很快大家都受益，可现在情况不同了。正如习总书记说的，好改的都改了，改革步入深水区。
第二，靠市场的力量，相信它一定会增进整个民族的经济福利。我不是指福利主义的福利。经济福利是指经济学的福利，所有人都会最终受益，但不会同时受益那么快。
第三，风险在增加，要谨慎、大胆，要法制化，而不是运动式的。长期积累的矛盾要法制化、市场化，逐步化解。供给侧结构性改革五大任务，不能拿任务当手段。用下指标的方式去产能，那叫结构性改革吗？总书记讲了要法制化，不能一刀切，不能先关再说，不能运动式。
第四，外部的不利形势。遏制和反遏制是长期的问题。
最后，如同1994年那一次改革一样，当时靠党中央的权威，今天靠习近平总书记和党中央的权威，破除阻力，把握大局，坚定地推进改革，我们每一个人在这个重大的改革进程中都应发挥着我们各自的力量。谢谢！
本文系观察者网独家稿件，未经授权，不得转载。