一则并不简单的国务院通报，用词颇“狠”

本文转自11月26日微信公号“侠客岛”。

近日，国务院督查组发布了一则情况通报，主要是批评河北、山西省部分地方和单位保暖保供工作不作为、慢作为的问题。

岛叔注意到，通报用词还是颇“狠”的，能够感受到督查组为民所想、为民所急的心情。比如，通报说“河北省保定市莲池区有关部门久拖不办，给群众冬季生活带来很大负担”“河北省石家庄市裕华区有关单位与企业串通搞文字游戏糊弄群众，损害政府形象”。更值得注意的是，这条通报是从国务院官网“互联网+督查”版块发布，也就是说，国务院督查组是从“互联网+督查”平台上看到了群众反映的问题，进而解决的问题。

所以，借助这个今年4月份刚上线的平台，以后的督查工作也可以由我们“发起”，因此就很有必要了解下督查组是如何工作，来保障群众利益的了。

国务院官网11月25日发布的督查情况通报

一

一个最基础的问题，啥是督查？

督查是督促检查的简称。政策的制定、执行，到评估、终结和监督，构成一个完整的政策循环。如果政策体系比较科学，各个环节之间就会相互配合，前者构成后者的基础，后者是前者的推进。

不过，实践通常比理论复杂，各环节之间脱节的现象比比皆是。

比如，**政策制定者都有一个“完美行政”的想象，希望自己的决策意图不折不扣地执行下去。**但是，在基层执行者那里，则希望有更多的自由裁量权，可以根据实际情况调整政策。

在实践中，过度强调决策的完美和过度强调执行的自由裁量，都很容易出问题。一旦决策者过于理想，就容易出现不顾实际蛮干的情况，官僚主义就会泛滥；但一旦决策者过度放权，让执行者“看着办”，就很可能出现政策扭曲，出现不作为、慢作为的形式主义问题。

督查其实就是一个调节政策过程各个环节的调节机制。在国务院，履行督查职责的是国务院办公厅督查室，其机构职能是督查检查国务院各部门和地方政府，对国务院决定事项及国务院领导同志指示的贯彻落实情况。

这么看来，督查检查是站在决策者的角度，保障政策有效执行的。但是，督查检查又不是简单的监督，更不意味着追责。在实践中，它其实兼具监督和评估两个政策环节，功能也具有多样性。

二

首先，督查是决策意图的体现。督查的首要功能是上级督促下级。在实践中，上级部门可以对下级部门督查，上级领导的指示可以纳入督查内容。通俗而言，上级部门和领导是“说话算话”的。“说话”是一种制度性行为，可以体现为政策，也可以体现为指示。需要注意的是，指示并不仅仅是领导个人意思的表达，更是一种职务行为。因此，在实践中，尤其是主要领导的指示，通常都需要督查组去给具体承办部门下达任务或明察暗访，无论如何都得有个结果。

比如，群众温暖过冬这个事，既是中央领导关心的事，习近平总书记和李克强总理都明确指示过，当然是督查组关心的事。并且，这个事还涉及到近些年来的煤改电等重大环保政策执行情况，从政策监督的监督看，也是必须的。

其次，督查是决策和执行之间的协调机制。一般而言，督查非得要督出一个结果出来。如果纯粹是执行的问题，那就得整改；如果确有客观原因，那也得有个解释。

岛叔在调研中发现，真正意义上的不作为问题其实是不多的，大多数问题都是因为在执行环节有难以克服的困难。

比如，有些事情涉及到多个部门的协调，而主办部门又没有协调能力，那么事情就僵在那里了。还有些事情，很可能是历史遗留问题，牵一发动全身，谁都不愿意去“踩雷”的。

以这次河北、山西被通报的地方和单位为例，根据岛叔的调研，问题的最大可能是，地方财政在过去几年的煤改电过程中，付出了太多，很难长期补贴下去，这就有可能出现有关部门不按规定发放补贴、供暖公司违规收费的问题。

最后，督查当然是政策监督的体现，具有严肃性。从检查的角度看，督查其实是上级控制权的有机组成部分。

督查往往也意味着监督。

一旦证据确凿，是要启动追责程序的，尤其是对那些重大政策，有重大社会影响的事件，督查这时还带有政治性。

近期督查发现，河北省、山西省部分地方和单位漠视群众利益，不作为慢作为、承诺不兑现，没有有效保障群众温暖过冬

三

其实，想要做好督查工作，也简单，总共分三步。

第一步，确认督查对象。一般而言，督查是“对事不对人”。督查工作的启动，主要是出于具体事务的处理和重要政策的落实。

根据岛叔的调研，督查对象主要有如下几个方面：

一是各级党委政府年度工作重点，比如年度工作计划列出的几个民生痛点，督查自然就得跟上；

二是计划之外，一段时间内群众反应强烈的问题；

三就是主要领导的指示。

第二步，根据实际情况，选择合适的督查形式。

最基本的是专项督查。这主要是针对重大政策而开展的督查活动。比如，这几年的环保、扶贫等领域，每年都会组织专项督查。专项督查等计划性比较强，通常都是纳入工作规划的，且涉及的部门比较多，既要懂督查业务的，也要懂具体专业领域的，需要专门抽调人员。最刺激的形式是明察暗访。

对一些个案问题，暗访是比较常用的手段。

通过暗访核实了基本情况后，再采用明访的方法，这样效果就比较好。

有些地方和单位不懂督查组的这种工作方式，往往在面对上级询问的时候，还在说谎，结果被当场打脸。这次国务院督查组通报的情况，其实就是这种个案式的明察暗访。最常见的是督办，即，上级部门或主要领导了解情况后，通过办公室系统内部通报，要求下级限时整改、及时汇报事情的处理情况。

政府系统内部的督办件其实非常多，很多基层部门甚至都是围绕着督办来开展工作的。

不过，有个微妙的事情是，在行政系统内部，督办件的孰轻孰重，执行者需自行体会。比如，有些督办，看似简简单单，但有关领导当面指示过，或者电话告知，不重视是不行的。有些督办件，有可能是新闻曝光的，是哪个媒体曝光的，也让督办的缓急不同。

第三步，那就是形成督查通报，及时向国务院有关部门及领导同志报告，大多数通报还要向社会公开，就像这次在官网发布的这样。以前，大家还不是那么重视督办，觉得干活的才是最重要的，那么来督办就是来挑毛病的。岛叔在多地调查发现，督办如今是越来越受到各级政府的重视，工作流程也越来越规范。

比如，过去一些督办工作甚至只用电话通知，或随便一个文件传递一下就行了；但现在都是采用红头，表示督办件的严肃性。过去，有些下级部门是不怎么重视督查部门的地位，事实上那时的督查部门的力量也不强。

但现在不一样，督查部门很权威，被督办的单位几乎不可能跨过督查部门来直接和领导沟通。通常情况下，只要督查部门觉得下面办理得不行，是可以打回去重办的。如今，互联网平台赋予了督查一种全新的能量，那就是突破行政体系内部循环，使督办和“民意”的交互。某种意义上，督查也成了政府回应性治理的一个重要渠道。

未来，督查或许很快就会成为普通民众耳熟能详的事务。这是一件好事，是政府开放性的表现，也会倒逼各级政府提高治理水平和回应群众的能力。

文/吕德文（武汉大学社会学院研究员）