周小明：对中国而言，世贸组织改革的意义不亚于“入世”

【11月5日上午，第二届中国国际进口博览会在上海举行。国家主席习近平在开幕式发表主旨演讲，其中提到：中国是国际合作的倡导者和多边主义的支持者，中国支持对世界贸易组织进行必要改革，让世界贸易组织在扩大开放、促进发展方面发挥更大作用，增强多边贸易体制的权威性和有效性。

今年5月，中国就已向世贸组织提交了一份改革建议。进博会开幕当天下午，中方主办世贸组织小型部长会议，各方坦诚交换意见，共同采取行动。

就世贸组织改革等相关问题，观察者网专访中国常驻日内瓦联合国代表团原副代表周小明先生，以下为采访全文。】

（文/周小明，采访、整理/朱敏洁）

**观察者网：**今年9月1日，美国对华3000亿美元输美产品中第一批加征15%关税措施正式实施。商务部9月2日晚称，中国已就此在WTO争端解决机制下提起诉讼。这个举动令人意外吗，为何中国会在此时起诉美国？

**周小明：**其实，这并不是美国对华发动贸易战以来中国首次把美国告到世贸组织，此前已经有三次了。去年4月，美国对钢铝产品加征关税时，中国就曾请求在世贸组织争端解决机制下举行磋商。其后，针对美国“301条款”项下对中国产品加税，中国又分别于7月和9月起诉美国。

一年半多来，中美贸易战一直在两条战线展开。一条是关税战，双方对另一方的产品征收惩罚性关税。另一条是法律战，中美在世贸组织也打得难分难解。中国这次又把美国告到世贸组织，是正义之举，也是我们维护多边贸易体制的具体表现。按照世贸组织的规定，成员间发生贸易纠纷，有义务诉诸世贸组织争端机制寻求解决。

**观察者网：**此前有消息称，由于美国阻挠法官任命，导致目前WTO上诉机构只剩三名法官，这是做出裁决要求的最低人数；从今年12月开始将只剩一人，但美国仍未有松手的迹象。所以这是否意味着中国即便上诉，最终也会不了了之？

**周小明：**的确，随着两位法官退休，今年12月10日后，世贸组织上诉机构只剩下中国籍法官赵宏一人，因而无法受理新的案件。涉及中国的案件，为了避嫌，更是没法接。不过，贸易纠纷案从立案到上诉机构作出裁决一般需要两年左右的时间。在此期间，美国在上诉机构法官任命问题上的态度是否可能发生变化，目前难以预测。

同样重要的是，中国把美国告到世贸组织，是捍卫自身权益的体现和宣示。表明立场，也很重要。

2019年3月27日，海南琼海，博鳌亚洲论坛2019年年会，以“WTO 改革”为主题的分论坛现场。@视觉中国

**观察者网：**除了阻挠法官任命外，今年7月特朗普威胁称，如果WTO不将规则改得更有利于华盛顿的话，美国就退出世贸组织。所以，真的如美国所说，它在WTO内都是输家吗？美国是否真的会退出WTO，可行性大吗？如果真的退出，对美国自身、乃至全球带来什么影响？

**周小明：**特郎普曾多次抨击世贸组织，并威胁“退群”。特朗普非常不满世贸组织在中国经济腾飞中发挥的积极作用。今年6月，他抱怨说，“中国在加入世贸组织前一直停滞不前，一加入就像坐上了火箭”。美国让中国加入世贸组织是场“灾难”。美国还多次抱怨世贸组织上诉机构“越权”，侵犯了美国的主权。近年来，美国对世贸组织用起来不太顺手，有时甚至指挥失灵，便对它越来越不满。

实际上，美国在世贸组织打官司，无论是作为被告还是原告，都是胜多败少。它同中国的官司也不例外。十八年来，美国告中国的案子总共有15个。根据美囯的统计，美方胜诉的有10个，其余5个则是平分秋色。然而，美国仍然批评世贸组织不公正。因为虽然它赢了大多数案子，但世贸组织没有支持它有关中国的非市场经济地位和产业政策方面的立场。

美国真想“退群”吗？各种迹象表明，美国近期退出世贸组织的可能性极小。美国虽然一而再再而三地嚷嚷要退出世贸组织，但这只是虚张声势而已，目的在于绑架世贸组织的改革进程。

事实上，美国的近期目标是重塑世贸组织，使之成为自己的工具，并不想一棍子把它打死。上个月，特朗普在联合国大会上仍然呼吁“彻底改变世贸组织”。目前世贸组织对美国仍然有很高价值。作为全球经济治理体系的三大支柱之一，世贸组织对美国的重要性远远大于联合国教科文或联合国人权委员会。因此，虽然美国竭力阻拦上诉机构法官的任命，似乎要置世贸组织于死地，但它同时仍然在大力利用世贸组织为自己服务。去年，它曾纠集欧盟和日本在世贸组织就“强制性技术转让”问题起诉中国。眼下，美国又伙同欧盟和日本，要给中国立规矩，规范中国的贸易行为，改变中国的经济模式。

美国正在试图主导世贸组织改革。堡垒最容易从内部攻破，继续留在世贸组织，自然有利于它影响改革进程。从根本上说，不同世贸组织分手，符合美国的最大利益，是美国的最佳选择。因此，美国不太可能自废武功，轻易放弃这块阵地。即便特朗普政府有意退出，美国国会也不会支持。

具体来说，特郎普政府是否退群，主要取决于两个方面的进展。首先，世贸组织改革能否让美国如愿，譬如世贸组织是否采纳美欧日三方力推的“21世纪贸易新规则”。若改革偏离美国设定的方向，让美国持续感到失控和挫败，特郎普拂袖而去的决心就会加大。其次，要看美国正在构建的新全球贸易体系的进度。这是个以美国为中心、“三零”为标准的双边贸易协议构成的新体系。目前，美韩和美加墨协议已经达成。待美日和美欧贸易协议谈判结束时，美国另起炉灶的条件就基本成熟了。但在此以前，特郎普不会有与世贸组织分道扬镳的紧迫感。

去年年初，世贸组织前总干事拉米告诫世人，要为一个“没有美国的世贸组织”做好准备。当时，我对美国退群也不无担忧。但现在看来，这种担心没有多大必要。特朗普再任性，也不至于走到另起炉灶这步田地。

**观察者网：**美国在这一点上确实非常双标。您前面提到WTO改革进程一事，事实上各方都承认目前WTO正陷入危机中，都认为到了必须改革的这一步，这至少是一个共识。今年5月，中国提交了一份世贸组织改革建议，涵盖内容很广，比如反对滥用国家安全等等都列入其中，您对这份建议有何看法？提到的问题是否切中要害，或者有哪些方面存在不足？

**周小明：**中国方案确实说出了发展中成员的心声，反映了它们的诉求。以农业补贴为例，现行世贸规则对发展中成员非常不利。2016年，美国人均农业补贴分别是中国的70倍、印度的176倍、巴西的267倍。但在美国起诉中国的案子中，中国还是输了官司。发达成员的过度农业补贴造成全球产能过剩，严重打击了发展中成员的农业发展，毁坏这些国家数以千万计农民的生计。西方国家的做法对发展中国家造成了很大伤害，可它并不违反世贸组织规则。中国提出解决规则的不公平和不平衡问题，的确切中时弊。

发展中成员有必要紧急行动起来，加快谈判准备工作。目前，发展中成员还没有真正组织起来，形成统一战线，也没有制订统一的改革目标和谈判策略。反观发达成员，它们的改革目标清晰，组织有力。2017年11月以来，美欧日专门就世贸组织改革举行了6次贸易部长会议协调立场，研究对策，还发表了6次联合公报。三边工作小组正在紧锣密鼓地草拟新贸易规则。加拿大不甘落后，联合十多个成员成立了“渥太华小组”，也试图成为世贸组织改革的主导力量。

当地时间2018年10月25日，加拿大渥太华，关于世贸组织改革的部长级会谈举行。@视觉中国

**观察者网：**正如您前面提到组织同盟的问题，像欧美日、渥太华小组等已经在某种程度上达成一些共识。此前也有消息称，中国和欧盟在一些改革方案上存在共识，共同提交过提案。但双方仍有分歧，且就已有信息来看，中国和欧盟、日本、加拿大等成员的合作也很少。您对中国与这些国家、组织之间的合作有什么看法？目前主要派别的主张是什么，中国和他们是否存在合作可能？主要分歧在哪里？

**周小明：**去年，为推进世贸组织改革，中欧成立了一个联合工作小组。中欧在一些议题上有共同诉求。双方在上诉机构改革这个议题上进行了良好互动，并且在世贸组织搞了个共同提案。但在另外一些议题上，中欧立场分岐严重，甚至是对立的。在国有企业、产业政策及中国的市场经济地位等方面，欧盟站到了中国的对立面，同美国和日本同穿一条裤子。

制定新贸易规则，以约束中国，是欧盟对世贸组织改革的主要诉求和动机之一。欧盟认为，世贸组织当前的危机是市场扭曲造成的，而中国则是市场扭曲的罪魁祸首。由于世贸组织规则的缺失，中国的产业政策和“强制性技术转让”的做法得以大行其道。因此，制定21世纪贸易新规则，十分必要。欧美日正在制定的市场经济、产业补贴、国有企业特殊规则都是为中国量身定制的。它们的如意算盘是，借世贸组织改革之机，在制度上给中国戴上桎梏，限制中国体制优势的发挥，从而达到削弱中国的国际竞争力的目的。

发达成员非常重视这一全球经济治理领域里的“世纪之战”。特朗普和法国总统麦克龙不仅督战，还亲自上阵。对中国来说，世贸组织改革的意义和影响不亚于中国“入世”。世贸改革将深刻影响中国今后几十年的国际经贸环境，对中国中长期发展发挥重要作用。

如果美欧日改写多边贸易规则的图谋得逞，中国将被打成“非市场经济”。中国企业在海外将遭受歧视，它们的经营活动将受到很大限制。中国企业在海外投资将受到额外审查。出口产品被征收额外关税，也不是不可想象的事。如果说“入世“是中国发展的助力，美欧日力推的新贸易规则则是中国崛起的阻力。世贸组织改革实质上是场发展权保卫战。

可以预料，中美经贸磋商最终达成协议后，美国对华挑战的重点将转师多边，集中火力在世贸组织向中国发起更加猛烈的攻击，企图在多边场合获得在双边谈判中没得到的东西。中国在多边场合将承受很大压力。

从积极的方面看，世贸组织改革给中国提供了参与全球贸易规则制定的难得机遇。这是中国第一次有这种机会，必须千方百计利用好，为中国的崛起创造有利的外部环境，并助力人类命运共同体的构建。面对发达成员咄咄逼人的攻势，发展中成员却至今没能拿出自己的贸易规则。这种情况如果得不到改变，历史可能重演，出现全球贸易规则的制定大权旁落，发达成员再次垄断改革日程。发展中成员对中国引领世贸组织改革的方向寄予很大期望。中国不应满足于对发达成员提出的贸易规则讨价还价，而要改守为攻，创新式地提出自己的贸易规则。只有这样，才能避免在谈判中陷入被动，才能真正维护好自己的权益。

**观察者网：**确实，某种程度上，我们要讨论贸易战是没法脱离WTO的。关于发展中地位问题，今年7月特朗普突然向WTO施压，要求剥夺一些成员国的发展中国家地位。当然我们表示反对，因为这事关国家发展权。那么，问题是，我们如何在坚持原则的基础上与其他WTO成员国达成共识，这可能意味着我们需要作出一定程度的妥协，您认为存在这种可能性吗？

**周小明：**在世贸组织，发展中成员享有“不同且有区别的待遇”，这一原则有它深远的历史渊源。世贸组织的前身——关税与贸易总协定只有30多个成员，主要是发达国家。发达国家为了给自己的产品和资本寻找市场，非常需要把发展中国家纳入世贸组织。但是，发展中国家经济欠发达，产业和产品缺乏竞争力，对参与国际竞争心存疑虑。

为了吸引发展中国家“入群”，世贸组织向发展中家承诺“不同且有区别的待遇”。也就是说，发展中国家加入世贸组织后，市场开放不必与发达成员同步，总体关税水平可以高些，履行世贸组织决议的时间也可以长一些。这种安排实际上是发达国家以“不同且有区别的待遇”来换取发展中国家的市场。“不同且有区别的待遇”因而是对发展中国家加入世贸组织的补偿，是发展中成员不可剝夺的权利。具体到中国，它是作为发展中国家加入世贸组织的，无可非议地应当享受这种权益。

世贸组织成员发展到现在的164个，很大程度上靠的是“不同且有区别待遇”原则的确立和实施。发展中国家因有“不同但有区别待遇”的承诺而加入世贸组织。美国等发达成员想重新定义“发展中国家”，进而废止发展成员“不同且有区别的待遇”。这种过河拆桥的行为，是对发展中国家的承诺的严重背弃，是一种违约行为。

中国的发展中国家地位问题，不仅仅与中国在世贸组织中享受的权益有关，更重要的是，它涉及未来中国在国际关系中的定位和作用问题。中国目前是以发展中国家的身份参与国际事务的。如果中国在世贸组织被踢出“发展中国家”的行列，很有可能波及它在世界银行和国际货币基金组织等国际组织中的地位。中国在国际上代言发展中国家的资格也可能成了问题。名不正则言不顺，言不顺则事不成。中国的发展中国家地位的改变将产生深远影响。

事实上，中国的发展中国家的地位同目前的发展水平是相符的。中国人均国民生产总值在世界上排在第70名之后。最近，联合国贸易与发展会议从贫困人口等多个维度综合分析后，也得出结论：中国仍然是发展中国家。

中国的发展中成员的地位不能变，这是原则问题。但在具体问题上，可以考虑有一定灵活性，就是所谓的具体问题具体分析。就像农产品补贴那样，虽然发展中成员的上限为10%，但中国同发达成员达成的妥协方案只有8.5%。

**观察者网：**据您了解，目前WTO改革议程是否正在推动中，进入实质性阶段？未来WTO的走向会如何，是得到重生，还是可能被边缘化？

**周小明：**2017年11月，在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯召开的二十国集团首脑会议提出了世贸组织改革的任务，但对改革的最终结果和路径，没作具体规定。

去年以来，各方开始动了起来。关于改革内容，目前意见比较集中的有三个方面：改革上诉机制、制定新贸易规则和提高工作效率。

世贸组织总干事阿泽维多认为，世贸组织改革已经启动。他举例说，在上诉机构改革问题上，中国和欧盟联合其他成员已经提出方案。现实是，中欧有关上诉机构的改革方案遭到了美国的反对，但美国又没有提出自己的建议，对话没能进行下去。目前，改革议题、工作时间表和最终结果都还没有在世贸组织正式讨论过。谈判的真正启动，还需要一段时间。

世贸组织改革将是一个漫长的过程。首先，在改革中，由于发达成员与发展中成员的改革目标对立，激烈冲突在所难免，双方的矛盾很难调和。发达成员想通过改革来重塑世贸组织，使之更好地为它们的利益服务，它们的诉求必将损害发展中成员的利益。而发展中成员则希望改革后的世贸组织能更好体现利益的均衡，助力全球尤其是发展中国家的发展。

其次，世贸组织的决策机制也将造成议而不决，导致改革旷日持久。世贸组织决策实行协商一致的原则，它的好处是，可以保证世贸组织决议的合法性，有利于决议的执行。但有个弊端：164个成员中只要有一个反对，决议就通过不了，实际上是“一票否决”。美国阻拦上诉机构法官的补选就是钻了这个空子。可以预料，由于发达和发展中两大集团利益的对立，重大决议要获得成员的一致同意，该有多么的困难。

**观察者网：**但问题是，一旦时间拖长了之后，大家可能另起炉灶，因为这个组织相当于长期无法发挥应有作用，就边缘化了。

**周小明：**世贸组织会改什么样？美国最终会不会另起炉灶？这取决于各方的博弈结果。

眼下的世贸组织已经元气大伤，像个严重缺血的病人。其实，从成立之日算起，世贸组织才不过25岁，应是风华正茂的岁月。美国捅了它几大刀，使世贸组织的整体功能、运作及信誉一落千丈。在规则上，美国鄙视世贸组织规则，滥用“国家安全特例”，挥舞关税大棒，将贸易战之火几乎延烧到全球。在机构上，美国阻拦上诉机制法官的任命，正在导致世贸组织争端解决机制的瘫痪。上诉机制被奉为“世贸组织皇冠上的明珠”，是多边贸易体制的成功之道。

美国的所作所为是拆世贸组织的墙。目的是绑架世贸组织，把它拉回到关税总协定时期的仲裁模式，由败诉方决定是否履行专家组的意见。

问题是，裁定不具强制性，如果美国败诉，美国没有动力上诉，它就成了废纸一张。如果美国赢了官司，对方只得老老实实地履行。在这种丛林法则下，谁拳头硬谁就有道理，美国将在贸易纠纷中战无不胜。

对于美国的这种绑架行为，是否有解决之道？欧盟和加拿大商定在世贸组织之外成立一个临时上诉仲裁机构，套用世贸组织的规则和程序，聘用退休的世贸组织法官，在世贸组织专家组报告的基础上作出最终裁决。

在我看来，世贸组织当前的颓势同秘书处的不作为也不无关系。世贸组织秘书处对美国公然破坏世贸组织规则的行径和单边主义睁一只眼闭一只眼，选择当旁观者，不批评不抨击，没能主持公道。这种过于超脱的行为也导致了自己的边缘化。世贸组织要恢复元气，重获原来的威望和作用，用一句熟语描述， 叫“任重而道远”。

世贸组织总干事阿泽维多 图片来自阿泽维多个人推特

**观察者网：**您在此前采访中提到，中美经贸谈判签署协议的前景比较渺茫，其中一个原因就是中美双边协议可能会和世贸组织框架内的部分规则，比如最惠国待遇产生冲突。我们现在的谈判中是否也在考虑这方面问题，如何进行平衡？另外，中国现在强调自贸区、“三零”政策等，事实上这早在多哈谈判中就有所涉及，尤其是经历中美贸易战后，国内也在进行一些尝试，您对此有何看法？

**周小明：**我先回答后一个问题吧。“三零”（零关税、零补贴、零壁垒）应该是中国的终极目标，但不是近期目标，我们应该朝这个方面去努力。但是，这个目标的实现，恐怕不是今年，也不是明年或者后年的事。中国目前的生产力水平和国际竞争力同发达国家相比，仍有很大差距。有些产业现在一下子放开，十有八九承受不了外来冲击。

例如，由于天然禀赋，我国农业很难同美国竞争。美国农场主一家种几千公顷的庄稼，而我国南方一户人家只耕几亩地。龙脊梯田看起来很美，那是对游客而言的。对当地农民来说，这意味着面朝黄土背朝天、起早贪黑地干活，产值也只是美国同行的零头。因此，即使日本、法国这样的发达国家，对农产品市场的开放，也是相当慎重的。

国内有人呼吁中国加入《全面进步跨太平洋伙伴关系协议》（CPTPP）。同样地，中国很可能需要脱胎换骨，才能换来CPTPP的入门券。CPTPP在关税领域的目标是几年内实现95%的货物零关税。该协议有关国企、环保、数据流通及劳工方面的规则，中国的接受难度也很大。例如，CPTPP允许自由结社和集体谈判。这显然同中国的现行规定不符。CPTPP要求数据跨境自由流动，禁止成员国政府提出数据本地化的要求，而我国有关法律则规定：个人信息和重要数据应当在境内存储。

如何保证中美最终达成的协议符合世贸组织规则，也需要我们慎重处理。如果中方承诺进口一定数量的美国产品，这就有悖于世贸组织“最惠国待遇”规则。由于这种承诺往往会产生“贸易转移”效应，使得按市场原则、中国会从别的国家进口的产品转到美国，已引一些国家的关注。

此外，美国坚持保留部分已经加征的关税，则是赤裸裸地违反世贸组织关于“关税承诺”的规则。美国要求的“执行机制”也违反了通过世贸组织争端机制解决问题这一原则。这些条款涉及到美国的核心诉求，估计它不会轻易放弃。作为多边贸易体系的倡导者和维护者，中国有必要坚持原则，警惕被美国拉下水，破坏世贸组织规则。

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