顾敏康：《基本法》23条中的“自行立法”，该怎样理解

【文/观察者网专栏作者 顾敏康】

10月31日发布的四中全会公报中，对港澳台的有关表述出现新意：“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”。 这一表述充分显示，中央决心全面准确落实“一国两制”、基本法，保持香港长期繁荣稳定。香港回归以前，本来与内地实行不同制度，而回归后仍然实行不同制度，是以“一国”为前提的。就是香港可以继续实行资本主义制度，但不能成为危害国家安全和分裂国家的桥头堡。

牢记“一国两制”的初心十分必要，没有“一国”就没有“两制”，中央必须依据宪法和基本法对香港实行全面管治权和监督权。

当然，对“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”这句话，还可以作以下深入的解读。

首先，这句话主要是针对香港讲的。因为澳门早已落实国家安全立法，在维护国家安全方面做得不错，澳门社会稳定，人民生活安定，已经成为“一国两制”的典范。香港四个多月来的暴力，不仅重创香港经济，也严重威胁国家安全。而建立健全维护国家安全的法律制度，就是要敦促特区政府将《基本法》23条立法提上议事日程，全力推动23条立法以及建立相关配套机制。23条立法“流产”，主要是香港反对派从中作梗，所以，香港各界都要积极行动起来，揭穿反对派阻挠23条立法的真面目，以反修例事件为教训，共同推动23条立法工作。

但，如果香港政府不推或反对派阻挠23条立法怎么办？当然是有办法的，只要正确解读第23条，就不难理解其它选项的成立。《基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”这里的“应自行立法”是中央授予香港的特殊立法权力，体现香港的“高度自治”。但是，如果香港违反宪制责任，迟迟不立法，置国家安全于不顾，那么这种授权是可以通过人大常委会的解释收回的。

事实上，事关国家安全的大事，中央完全可以自行立法，这是顺理成章的事情。中央自行立法，就可能将《国家安全法》通过基本法附件三适用于香港。《国家安全法》第11条第二款规定：“维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”。其实，在香港实施《国家安全法》更加有效，因为这部法律所涵盖范围远超23条立法范围，包括网络安全等非传统安全领域的法律规定。换句话说，即使香港自行立法，也得重新考虑加入新的内容。

可能有人认为，《国家安全法》属于全国性法律，根据《基本法》第18条规定，只有列入基本法附件三全国性法律，才可以在香港实施；而全国性法律要转化为本地立法才行。这当然是对《基本法》第18条的误解。《基本法》第18条规定：“凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。”这里清楚写明：“公布”，应该只要特区政府刊宪公布即可。

也许还有人会提出《基本法》第18条第3款规定，“任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。”国家安全法涉及整个国家（包括香港）安全，当然可以归入“不属于香港特别行政区自治范围的法律”。

建立健全维护国家安全的法律制度除了解决法律问题之外，还要解决香港司法制度的配套机制，例如，是否需要成立专门审理国家安全罪的法庭？涉及国家安全的案件由哪些法官去处理？是否应该学习澳门的做法，只允许中国籍法官及检控官处理涉违反《国家安全法》的案件？再比如，也可以考虑采纳学者的建议，要求全港法官接受有关国家安全法的培训和考核，至少，这对法官审理与国家安全有关的案件是有利的。

其次，港府应该尽快成立维护国家安全的机构，加强有关安全保卫工作。早在2018年，澳门特区就已经完成了设立“维护国家安全委员会作为维护国家安全的配套执行机制。

第三，要建立建全国家安全教育的法律制度和执行机制。香港一直没有国民教育，更缺乏国家安全教育，忽视危害国家安全和香港内外政治势力勾结的情况。但四个多月的暴乱说明，无论是国民教育还是国家安全教育都到了必须采取必要举措的地步。

有了健全的法律制度，当然还需要健全的执行制度。香港的警察要健全执法制度、香港的律政司要健全执法制度、香港的法院也要健全执法制度。从目前情况看，香港警察基本依法办事，文明克制。但是，律政司和法院的执法效率过低，己经成为诟病，必须改进。比如，是否应该成立专门的处理国家安全罪的检控小组和审理有关案件的特别法庭，也是非常值得讨论的话题。

11月2日下午，位于香港的新华社亚太总分社办公大楼遭暴徒打砸破坏。

暴乱已经持续四个多月，己经引起中央高度重视，如今首次提出建立建全执行制度，将法律制度和执行制度的建立建全同时抓。笔者十分同意这样一种观点：止暴制乱、恢复秩序是香港的当务之急，但只有建立及健全维护国家安全的法律机制及执行机制，才是长治久安之道。

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