一个“穷县”的高中免费风波
本文来源：微信公号“中国新闻周刊” 记者/程昕明
今年9月，一则高中免学费的新闻，让铜鼓这座人口仅14万人的赣西北小县城名噪一时。
9月10日，教师节这天，铜鼓县召开了全县教育工作表彰大会，县委书记江伟斌宣布：从今年下半年开始，铜鼓高中教育全部免费，已上交的学费全部退回，铜鼓成为了宜春市首个实行高中教育全部免学费的县。
铜鼓中学是江西省重点中学，也是铜鼓县唯一的高中。摄影/本刊记者 程昕明
“山区小县同样可以办出大教育。”一时间，铜鼓这个名字传遍网络，叫好点赞声一片。也有人开始比较，像铜鼓这样的“穷县”都能免学费，比铜鼓发达的地方为什么就不能免费呢？更有甚者，认为这是在作秀、出风头，始料未及的争议和压力随之而来。
县财政买单
铜鼓中学是江西省重点中学，也是全县唯一的高中。校门前，依然张贴着2019年的高考喜报。今年共有8名学生考入985高校、20名学生考入211高校，其中文、理科最高分的考生分别在全省排名376位和295位，被北师大和中科大录取。
这样的成绩不算显山露水，但高中免学费的新闻，却让铜鼓中学备受关注。
教师节表彰大会后，铜鼓县教育体育局很快发布消息，今年秋季开学后，全县高中在校学生每人每年800元学费全部由县财政买单，本学年免除学费共计220余万元。
县教育体育局局长李政还表示，本学期铜鼓中学2000余名高中生交纳的学费（职业高中学生早已免除）将在一周内全额退回给学生，可退回学费100余万元。
此举收获了不少外界的好评，有评论认为这体现了当地崇学重教的诚意，尤其是对经济基础相对薄弱的小县，每年拿出200多万元用于免除高中学生学费，是在兑现“再穷不能穷教育”的承诺。
实际上，即使在江西省内，铜鼓也不是高中免学费的首倡者。在江西，德兴市自2010年起实行高中教育免学费，全省最早。其后湖口、芦溪等县相继推行，与宜春相邻的萍乡市从2017年开始试水，目前已经实现了高中免学费的全覆盖。从全国来看，内蒙古等一些中西部省区已陆续推行12年甚至15年免费教育。
不过，这些地方上的自发探索，并没有得到上级的认可和支持。2018年8月，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，其中提到“严格执行义务教育法，坚持实行九年义务教育制度，严禁随意扩大免费教育政策实施范围”。2019年2月，江西省人民政府根据国务院部署并结合本省实际，向全省下发了具体实施意见，重申了“严禁随意扩大”这一原则。
有不愿具名的人士表示，这一政策落地在地方生态中，会产生“互相攀比”的效应，这是上级政府和教育主管部门不愿看到的。
《中国新闻周刊》致电江西省教育厅，相关人士表示，高中免学费是部分地方政府的决策，省教育厅对此不便表态。
空降的新书记
9月5日，丰城市长江伟斌“空降”铜鼓，接任县委书记一职。从9月5日上任，到9月10日宣布高中免学费，前后仅5天时间。对于“高中免学费”引发的关注度，江伟斌有些无奈。他告诉《中国新闻周刊》，教育大会上谈了很多事，但就是高中免学费这件事触动了社会的敏感神经。
江伟斌说，之所以决定推行这一政策，是因为铜鼓有其自身的特殊性：第一，县城体量小，只有一所高中；第二，高中比较弱，正处在爬坡上坎的阶段，想通过免学费提振一下信心。
据知情人士透露，到铜鼓后江伟斌曾表示，小小年纪到外寄读不利于学生的身心发展，他希望铜鼓的孩子都能留在当地读书。
在宜春，一直有“丰樟高”一说，丰城、樟树、高安三个大县相邻且实力强劲。其中，丰城是一个有着148万户籍人口的省直管县。数据显示，铜鼓县2018年49.86亿元的GDP在全市垫底，甚至不到排名第一的丰城的1/10。
铜鼓中学主管政教工作的副校长张清炎告诉《中国新闻周刊》，2019年秋季全校共有2265名学生，其中265人为贫困生，分为建档立卡、残疾学生、教助供养、农村低保和城镇低保五类，贫困生比例超过10%。
铜鼓中学的一块公示栏上张贴着本学期的收费标准，其中学费400元、实验费15元、住宿费180元，学校代收的课本资料费按不同年级分600元和1100元不等。包含以上各项，学生的学杂费总金额在1015元至1695元之间。
在这份收费清单旁，还公示着国家助学金及中央专项彩票公益金滋蕙计划学生名单。按照中央的普通高中助学政策，建档立卡家庭学生每学期可以领取750元、1000元、1250元三个等级的助学金。此外，由宜春市妇联创办的春蕾班也会给10名学生提供每人每年1500元的资助，涵盖整个高中三年。对于考上大学的上述五类贫困生，江西省政府会提供5000元/人的高考入学政府助学金。
就在高中学费全免的前一个学期，已有229名贫困生按政策享受了免学费待遇。从中央到地方，从政府到民间，一个相对完善的资助体系为这里的贫困学生提供了有效的支撑。张清炎对《中国新闻周刊》表示，精准扶贫已经将各类贫困学生一网打尽，相当于政府兜底。同时又有各方人士在关注教育，所以现在辍学的学生相当少。“没有哪个学生会因为没有钱而读不了书，只有自己不想学，或是因为健康原因休学。”张清炎说。
“这800元学费，对于大城市的人来说可能是毛毛雨，但是对于铜鼓这个偏远山区的普通百姓来说却是个不小的数目。”铜鼓中学校长胡望星用了四个字来形容家长们对于免除学费的心情：喜出望外。
铜鼓中学的教室不关后门，便于校长巡查时发现上课不专心的学生。摄影/本刊记者 程昕明
“富县模式”和“穷县模式”
高中免学费，并非全国一盘棋的布局。但自下而上的零星试验，已经有十几年时间。
2007年秋季，珠海在全国率先实施高中教育免学费，当地教育主管部门称“珠海作为一个特区，应该有权限对基础教育做出一些决定。”其后，陕西神木、江西德兴等地相继跟进。截至目前，已有包括新疆、青海、云南、四川、广西、河南、江西部分地区，以及陕西全省、内蒙古全区在内的多个省区实现普通高中免学费。
虽然高中免学费源自东部，但积极推行这一政策的，大多集中在中西部地区。
以陕西省为例，2008年陕西神木县在全省首推高中免费教育政策，其后不少县市陆续推行。2016年，陕西省提出“十三五”期间全省全面实施13年免费教育，即学前1年、小学初中9年、高中3年。
2017年，陕西省共有普通高中473所，在校学生75.66万人。对公办普通高中学生，按照省级标准化高中1600元、城市普通高中700元、农村普通高中400元的标准免收学费。
西安培华学院副教授吴春娜将陕西的免费教育分为“富县模式”和“穷县模式”。她认为，以神木和府谷为代表的“富县”财政经费充足，最早实施高中免学费政策，树立了财力向教育倾斜的典范。而宁陕、岚皋等国家级贫困县，则通过压缩行政办公费用、“三公经费”等途径将财政经费向教育倾斜。“穷县办富教育的决心则充分说明免费教育不是能不能办的问题，而是想不想办的问题，是决策者对教育的认知和民生的顾念。”吴春娜表示。
对于免费政策“西热东冷”的成因，教育界看法不一。一种观点认为，对于中西部地区而言，高中免学费在一定程度上减轻了家庭负担，促进了教育公平，但在经济比较发达的东部地区，城乡居民收入较高，很多家庭可能对免除学费不太敏感，因此实施意义不大。
还有一种担忧是，普通高中免费会冲击国家对职业教育的政策倾斜。“如果所有地方的高中教育都实现免费，可能将削平中职教育在较发达地区的优势，更加难以实现高中教育与中职教育的平衡。”
北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员田志磊对《中国新闻周刊》表示，高中免费教育之所以在中西部地区比较普遍是因为老百姓的教育需求还没那么复杂。但是，在东部地区，优质高中的竞争已经白热化，甚至投资几十亿建豪华高中的现象也已出现。
免费难题
对于是否全面推广高中免学费政策，学术界也有不同声音。
北京大学教育学院教授文东茅曾表示，职业高中都已经免学费，普通高中学费本来也不贵，以国家现在的财力完全可以负担。更多的研究者认为，免费教育应该量力而行，尤其在涉及扩大义务教育年限的问题上应该慎重，高质量发展高中教育才是教育改革的主线。
在争议多年之后，教育部对此给出了明确答复。“关于将高中阶段教育纳入义务教育范围的问题，财政部、教育部进行过专门研究，也广泛听取过社会各方面意见，大家普遍认为目前条件尚不成熟。”2018年9月，针对全国人大“关于请求将贫困县高中阶段教育纳入义务教育的建议”，教育部在回复中作了如上表述。
对于一些地区出台的普通高中免学费政策，教育部也认为是一种探索，而不是纳入义务教育。因为义务教育具有普及、免费、均衡和强制的特点，如果将高中阶段教育纳入义务教育，则意味着锦上添花将变成责无旁贷。有研究者甚至认为，这样做很可能让教育系统“天下大乱”。
高中教育目前还是以县级投入为主，县级财政的支持力度，对县城高中至关重要。教育部要求各地落实以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的普通高中投入机制，完善财政投入机制，抓紧建立完善普通高中生均拨款制度。目前，全国已经有25个省份制定了普通高中生均公用经费最低拨款标准。2018年，江西省财政厅、教育厅制定的全省普通高中生均公用经费标准为1000元/生/学年，自当年起执行。
在经济下行、财政紧缩的大背景下，主动扩大免费教育范围的地区已经越来越少。在采访中，一位地方政府官员就表示，上上下下都在过紧日子，教育开支也要量入为出。即便是在已经推行免费政策的地区，也有一些因为财政收入波动而出现教育经费吃紧。
在受访者看来，如何提高资金使用效率是更重要的问题。北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员田志磊对《中国新闻周刊》表示，免费不是唯一目的。相反，如果所有教育产品都由政府提供，供给主体就会变得单一，从而限制了多元化的选择。“不能因为免费就把市场化机制给弄没了，差异化需求是无法抹杀的，想要获得更好的教育本身就是社会进步的原动力。”