严安林：十八大后，对港政策有了一些新变化

编者按：

《逃犯条例》虽已被特首正式撤回，但香港暴乱并未随之停歇，伴随示威游行显化的香港社会矛盾仍呈激烈态势。

9月20日，上海国际问题研究院副院长、研究员，全国港澳研究会理事严安林在上海图书馆举办了题为“从‘反修例风波’看‘一国两制’在香港成功实践及面临挑战”的讲座。本文节选自其现场演讲，由观察者网整理，已经严安林院长本人校订。

从6月9日发生“反修例”大游行至今，已有三个多月。暴乱什么时候能够结束，现在谁都说不好。个人除了看到国务院港澳办发言人的发言以外，我没看到任何有关这次“反修例风波”的“红头文件”。所以，我今天与大家所交流的香港问题，纯粹属于个人观察，不一定对，但凡有讲得不准确的地方，那都是我自己的“谬论”，请大家批评指正。

当前香港的管治问题

香港出现“反修例风波”，有外因，那就是美国插手香港事务，把香港问题作为遏制中国发展的一张牌。也有内因，那就是香港自回归以来不断恶化的社会、民生问题。

当前香港存在四大结构性问题，其中一个最大的问题就是，贫富差距持续扩大，社会两极化问题严重。

比如房屋问题。早年香港就有句话：“留饭不留宿”——家里来客人，吃顿饭没问题，但是千万别在我家住宿。私人住房100万套，每户平均47平米，实在太挤了。再仔细看看，80年代初香港一套房子80万港币，而当时香港还不是太高级的公务员，一个月收入也能达4万，也就是两年不吃不喝就可以买套房子了。这大概是香港日子最好过的时候。

不过，那时我们到香港去，即使是这个80万，在我看来也是天价。那时内地刚改革开放，还很穷，我90年代初当副教授时，一个月的工资也才刚上200元人民币。和香港公务员4万工资相比，差距太大了。

除了房屋问题，还有贫困问题。有一系列数据可以说明香港贫富差距非常大。青年人方面，大学毕业后收入大多在1~2万港币区间，如记者月薪多为1.5万，初入行最低的只有0.8万。此外，380万工作人口中，50%以上收入在中位数12800港币以下。老年人也有贫困问题。退休后收入是原先的1/3，如原先5万，退休后则是1.7万，扣除房租等生活支出，剩不了多少钱。

1980年代以来，香港基尼系数不断增大（数据/香港社会服务联会）

第二个结构性问题，就是民众国家认同薄弱，社会支持结构倒挂。这所谓的“支持结果倒挂”，即指支持我们这边的人比例偏低——选举时，支持反对势力的人数比例最高可达60%。

第三个结构性问题，就是主流媒体有反政府倾向，某种程度上是反共倾向。其中平面媒体在这一问题最为严重。香港的主流媒体主要是《民报》等。《大公报》《文汇报》，这些媒体，看的人不多。

第四个结构性问题，是公务员队伍因循守旧。倒不是说香港的公务员不好，香港17万公务员在敬业、尊法上有其优势，只是在创业、改革方面缺乏进取。他们延续了港英时期看指示办事的习惯，有执行力无决策力，奉行“避免犯错是第一要务”的理念。

香港出现政治纠纷，包括最近的暴乱活动，其社会根源在哪？我认为社会根源，第一是香港在发展中面临一系列挑战。

首先，香港自身经济结构面临制约。经济发展内源性及外生性动力确实严重不足，主要依靠地产和金融。

其次，社会融合的包容性和流动性不足。社会阶层之间缺乏流动性，尤其是年轻人没有成长的空间，那么这个社会就是缺乏活力的。在座各位可以通过读书、考大学改变自己的社会地位，而在香港，阶层相对固化，年轻人读书也极有可能改变不了自身的社会地位。

再次，亚太竞争格局发生改变。新加坡现今人均GDP已达6.46万美元，上海也在崛起当中，香港由曾经的“亚洲四小龙”发展到现在，落差不小，尤其是心理落差很大。

第二个社会根源，则是政治共生制度性与共识性设计不足。这点可以用几个例子说明：如今香港政治涉及中央政府、特区政府、爱国爱港阵营、反对派与国际势力四方。因此，如有不少香港人所言，香港真正有权的，不是特首，而是赛马会，很多事情是在赛马会里决定。英国人在香港治理150多年，他们的“钉子”在香港钉得很深，1997年离港前为5万个家庭共计22.5万人提供了“居英权”，而这人员名单，只有英国人知道。

英国原本号称“日不落帝国”，全球都有它的殖民地，因此它离开殖民地多了，非常有经验。我们是第一次面对回归问题，没有经验，所以很多问题就出来了。

中央对港政策

现在很多人质疑，香港出现那么多问题，是不是我们的对港政策也要检讨一下。实事求是地讲，中央的对港政策，根本上、本质上是没什么问题，但在具体做法方面，不能不承认是有待改进。

回归22年来，中央对香港的政策可分为几个阶段：

第一阶段，从1997年回归到2003年，我们对香港的基本政策是“不干预”，按当时小平的说法，是“井水不犯河水”。

回归后，中联办跟特区政府一开始都是不接触的。坦率地讲，不接触，怎么联络？又因为是“一国两制”，所以“九七”以后，董建华特区政府的管治团队直接从港英政府转化而来，除了港督走掉，换上董建华，其他都是沿袭原班人马，包括现在还在搞乱香港的陈方安生，当时还是香港的“第二把手“。为保持稳定，甚至《香港基本法》规定，国家安全议题可由香港自行立法。

2003年发生“七一大游行”，“不干预”政策也就结束了。从2003年到2007年，我们的对港政策核心内容是“不干预”，但后面加了三个字——“有所为”。

“九七”回归之后，我们由于习惯成自然，国家的发展规划等是不包含香港的。包括国家统计局的统计数据“我们中国有多少人”中，也不包括香港人。后来有人提意见了，才注意标明“港澳台除外”。因为发现回归之后一些问题没有人统筹，中央才于2003年成立“中央港澳工作协调小组”。

其实，1997年以前，我们内地有不少研究香港的机构，回归以后，认为香港问题解决了，研究机构就都撤了。2003年以后，内地研究香港的机构才慢慢重新设立。不过，实事求是地讲，到现在为止，内地真正做港澳研究的人还是非常少。

从2007年至今，中央的对港政策调整为“积极有所为，善于作为”。

这一概括也引来一些人的批评，说香港这么一来，就变成“西环治港”，而不再是“港人治港”——香港特区政府在中环，中联办在西环。这显然是对中央对港政策的污名化。

中联办所在地理位置（图/谷歌地图）

中联办实景（图/央视新闻客户端）

2008年，香港要推行国民教育，结果遭反对势力反对，“国民教育”最后搁置；2013年12月，成立全国港澳研究会；2014年6月10日，发布《一国两制白皮书》；2014年8月31日，全国人大常委会通过政改方案，向双普选过渡，不过后来也遭反对派反对。

若归纳建国70周年来的中央对港政策，你会发现不同时代的重点确实不太一样：毛泽东时代，对港政策是“长期打算、充分利用”；到邓小平时代，变成“一国两制、恢复主权”；江泽民时代是“平稳过渡、顺利回归”；胡锦涛时代，则是“一国两制、高度自治”；如今习近平时代，对港政策转为“全面管治、融合发展。”

从十九大报告来看中央对港政策，则可以归纳为6个点：

一是坚定贯彻“一国两制”方针的“四不”政策。要“确保‘一国两制’不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变形，不走样”。这一次有些人提出“如果香港再乱下去，我们就‘一国一制’”。这说法显然不符合中央对港政策。

二是中央的“全面管治权”和港澳的“高度自治权”构成“一国两制”的“一体两翼”。

三是强调依照宪法和《基本法》办事，特别突出宪法的地位。“要严格依照宪法和基本法办事”、强调中央对香港、澳门的“全面管治权”是宪法和《基本法》赋予的。

四是特区政府和行政长官要履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。换而言之，不要以为“国家安全”和香港无关。

五是中央支持港澳融入国家发展大局。这点是以往所没有的。

六是指出“一国两制”与民族复兴紧密相连。

据我观察，十八大以来，以习近平为核心的党中央的对港政策确实有些跟以往不太一样的新思维。具体表现在：

第一，始终把坚持“一国两制”方针作为处理涉港澳事务的大前提。习总书记多次强调，“一国两制”符合国家利益，符合港澳整体利益和长远利益，中央将坚持“一国两制”方针不改变、不动摇，这个立场是坚定不移的。不知大家注意到没有，十八大之后，特首来京述职，座位都发生变动，不再如以往那般，在总书记对面坐。

习近平会见来京述职的林郑月娥（图/新华网）

第二个新思维，就是互相尊重，换位思考，特别充分尊重特区政府的意见。比如林郑月娥上任后，总书记对她是非常支持的，甚至据说总书记高度肯定林郑的施政报告。包括这次应对香港暴力，港澳办发言人屡次表示相信“香港特区政府和香港警队完全有能力依法惩治暴力犯罪”。

第三个新思维，就是更加注重改善民生，特别是让广大普通民众有实实在在的获得感。内地发展，香港是有失落感的，从过去的“俯视”内地变成“平视”，甚至“仰视”。香港很多朋友到上海，我看到他们对上海的羡慕之情，甚至是担忧之情溢于言表。不过实事求是地讲，上海的软环境跟香港比，还是有差距的，我们千万不要自我感觉良好。香港还是有很多值得我们上海学习的地方。

第四个思维，就是按照市场化的机制、规则和国际化标准推进港澳和内地的合作项目。

对香港问题的若干思考

香港“一国两制”内涵其实是非常丰富的。有人说“顶层设计”有问题，这点可以再探讨。过去确定比较多地考虑香港人的感受，所以在《香港基本法》的设计里，按一些人的说法，我们“自废武功”。

对于香港问题，我提出一些个人的思考。我认为，处理香港问题，需要处理好几对关系：一是香港内地化与国际化关系；二是发挥香港作用与支持香港发展关系；三是一国与两制间关系；四是最难的，就是做好大企业家、社会下层和中产阶级三种人之间的平衡工作——我们原来非常重视大企业家，但选举时他们的票数占少数，而握有多数选票的中下阶层缺乏获得感，庞大的中产阶级则是意见领袖。

那么怎么做好香港工作？个人认为，要突出几个“性”：

一是政策要与时俱进，但也要相对稳定。

二是工作要有机制。曾有说法，香港之所以出现那么多问题，最大的问题就是“天线太多，图像不清”，也就是指内地在香港的机构很多。“一根天线”可能更清楚。

三是决策要有科学性。2008年“国民教育”政策推得比较匆忙，发现不对劲后，收回也很匆忙。这次修例也有同样的问题，没有进行充分论证就提出来，遇到阻力就撤销。这类做法是有问题的。

四是运作的制度性，要尊重制度。董建华2005年提前卸任，对于这点，我一直耿耿于怀。原本应做到2007年，结果2005年提前结束，这让反对派得寸进尺，见董建华可以提前下台，于是在梁振英刚上台没两年就要求他下台。这是不尊重制度的表现。

香港历任行政长官列表（图/维基百科）

如何在香港“止暴制乱”

最后，我们回到当前，探讨如何在香港实现“止暴制乱”。为此，我提出六点想法。

一是坚定不移坚持“一国两制”大政方针处理。“一国两制”在香港的实践总体来看是成功的，不能因为香港出现问题就放弃了。若是放弃“一国两制”，这不是正中反对势力的下怀？“50年不变”，剩下28年怎么继续实施，咱可以继续研究探讨。

二是做好两手准备应对最恶劣局面。中央要做好特区政府实在搞不定、需要出手的准备。曾有个说法，1983年中英谈判时，英国非常坚持自己的方案，邓小平考虑过，如果香港回归不能通过和平谈判来解决，就单方面收回。据说我们内部还真为单方面收回香港做了准备。这一消息后来被人透露给英国，英国人看小平都做好单方面收回的准备了，就选择继续谈判。所以我要强调一点：做好两手准备，恰恰是不用你第二手准备去实施的；不做好第二手准备，第一手准备也不见得能落实。

三是要克服“香港无用论”、“香港无救论”与“特首无能论”这三种错误认知。如果香港是无用的，美国为什么要打“香港牌”？为什么要搞乱香港？

第四，就是我们要直面美西方的“舆论乱港”、“暴力乱港”、“政治乱港”、“经济乱港”的四个挑战。

第五是“五个相信”，即相信党中央能处理好这事；相信特区政府；相信香港警察；相信香港民众；相信国际社会主流。香港警察还是比较专业的，只是一开始考虑到年轻人被抓起来，有了案底，容易影响他们的前途，才比较客气。没想到“你对他客气，他当成福气”，甚至得寸进尺。而之所以相信香港民众，是因为上街的毕竟是少数，大多数人是沉默的。希望香港主流民众能出来表态，不再继续袖手旁观。

第六是则是综合运用法律、组织、外交、经济、政治、舆论六种手段处理。香港是个法治社会，老百姓相信法律，那么我们就依法办事。我们过去有个说法，“要用革命组织来对付反革命组织”。香港有那么多爱港爱国社团，为什么不组织起来？组织起来才有力量。外交方面，我们的外交部已经做得不少了。经济手段，我们用得比较少。我老早就建议，特区政府要尽可能频繁地公布，甚至是每天都要公布，因为动乱，香港经济损失多少？打砸抢破坏了多少？香港旅游业损失了多少？香港老百姓都是“经济动物”，给他们算账，他们就会发现再乱下去会危害他们自身利益。这次不是简单的法律纷争，所以要用政治的手段来对付。

我相信通过以上六种手段，香港的止暴制乱是完全可以做到的。当然，我们作为研究工作者，也就是写个小文章，玩玩笔头，提出一点建议。真正要止暴制乱，主战场还在香港，还是要依靠特区政府、特区警察和特区人民。

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