王立胜：没有城乡二元结构调整，就没有社会主义工业化
【改革开放四十年来，中国发展成绩斐然。面对这些成绩，一个潜在却又十分重要的问题是，如何理解改革前三十年与改革后四十年的关系？原有的“计划经济”与“市场经济”的二元解释是否足够充分？本文将中华人民共和国七十年工业化作为一个整体过程，对中国的社会主义建设历史进行剖析。本文刊于《文化纵横》2019年2月刊，在70周年国庆即将到来之际，特为编发，供读者思考。】
（文/王立胜）
从工业化过程把握中国社会主义建设的历史
长期以来，在大量学术话语和政治话语中，改革前后被划分为全然不同的两个历史时期，甚至被视为相互对立的两个阶段。相应的，改革前后的两种经济发展模式也被视作反映着截然相反的两种发展导向、指导原则、基本逻辑，甚至是相互否定的两种价值观念和意识形态。这样，中国社会主义建设的历史就被割裂了，党的历史也就被割裂了。因此，2013年习总书记提出了“两个不能否定”：不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。
如果要深入理解“两个不能否定”的意义，需要对建国以来的经济发展、特别是工业化的全过程进行更宏观和更具整体性的梳理考察。换言之，**必须要在认识论意义上将建国以来的工业化过程作为整体加以把握，以期更好地理解所谓“计划经济”与“市场经济”的发展模式和经济体制，以及二者在逻辑与机制上的内在一贯性。**基于此，笔者尝试从有效降低工业化成本、建立工业化成本分摊机制出发，结合中国特殊的城乡关系结构安排，对建国以来工业化过程进行一个初步的、粗线条的政治经济学分析。
中国国家发展的基本任务
近代以来的中国历史，归纳起来就是一个资源禀赋很差的超大型农民国家，在周边地缘环境紧张的压力下，追求赶超型的工业化和现代化的实践过程。中国的所有经济、政治、社会和文化问题都要放入到这一过程中认识才是可以被真正理解的。
建国以来，中国从一个落后经济体发展成为较发达经济体，从一个小规模经济体发展成为规模巨大的经济体，面对的基本任务始终是：第一，对抗外界压力；第二，对内调动和整合有限资源；第三，尽可能降低资本形成的成本；第四，在较大范围内有效分摊这种成本，避免因局部压力过大而导致断裂或者崩溃。
反过来说，如果这些基本任务无法完成，中国的发展目标也必然无法实现。我们看到，建国以来社会主义工业化、现代化的两个阶段中，都比较有效地解决了这几个问题。
建国初期和改革时期实现发展的初始条件不同，具体的阶段性战略任务不同，因此采用了不同的方式方法，设立了有针对性的不同的体制机制，都是从强烈的问题意识出发，为了解决最关键、紧迫的现实问题，采取实事求是的正确抉择。这需要注意到三个基本方面：
（1）包括前后两个阶段的社会主义工业化发展全过程，是由国家统一主导，作为坚定自觉的国家意志得以实现的，上一发展阶段的成果是新的发展阶段的初始条件；
（2）资源禀赋不会自动成为发展优势，需要有特定体制机制作为保障；
（3）上述四项基本任务的完成，主要是通过主动的、灵活有效的城乡、工农关系调整来实现的。
第一个发展阶段：重工业优先增长
首先来看第一个发展阶段的情况。第一届全国人民代表大会第二次会议指出：“社会主义工业化是我们国家在过渡时期的中心任务，而社会主义工业化的中心环节，则是优先发展重工业。”按照林毅夫的说法，重工业作为资本密集型的产业所具有的基本特征，与中国当时的经济状况相冲突，使重工业无法通过市场机制实现优先增长。解决这一困难的办法就是做出适当的制度安排，人为地压低重工业发展的成本，即压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动力的价格，降低重工业资本形成的门槛。
为了实现重工业优先增长的发展战略，形成了一套以全面扭曲产品和要素价格为内容的宏观政策环境，相应的制度安排是对经济资源进行集中的计划配置和管理的办法，并实行工商业国有化、农业集体化乃至人民公社化，以及一系列剥夺企业自主权的微观经营机制。总括起来就是扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度、没有自主权的微观经营机制，这构成了计划经济体制的基本框架。
计划经济体制有效降低了重工业资本形成的成本，并且放大了重工业可以不依赖市场实现自我积累、自我循环的特点，**在短时间内建立了完备的现代工业体系，保障了国家安全，**为下一阶段的社会主义工业化和现代化提供了极为有利的初始条件。
重工业投资规模大、建设周期长、技术含量大，因而属于资本密集型的产业。重工业优先发展需要国家具有相当高的资本积累和资本动员能力。在工业比重很低又无法开辟外部资本来源的农业国度里，农业为重工业优先发展提供积累，国家收入分配由农业向工业、由农村向城市倾斜，就具有了必然性。中国的工业化过程由于跨越了以轻工业为重心的阶段，积累的主要来源也没有发生从以农业为主向以轻工业为主的转变，结果是农业部门一直成为重工业扩张所需资本的重要来源。之所以能够人为压低资本、外汇、能源、原材料、劳动力价格，其根源在于重新调整了、或者说重构了城乡工农关系结构，而基本机制则主要是农产品统购统销和城乡分治的户籍制度。
为了获得足够的粮食、棉花、油料等产品，保证城市居民的生活消费和加工企业的原料供应，就要对主要农副产品实行贸易垄断即统购派购的制度。为了确保在低价统派购的条件下农民仍然能把资源投入到国家工业化所需要的农产品生产中，就需要一种强制性的制度安排，使国家能够以行政力量直接控制农业的生产。按照这种逻辑，实行主要农产品的统购统销政策之后，农业集体化运动随之开始并不断加速，直至1958年建立人民公社体制。农产品低价政策会产生供求缺口，导致农产品供给的短缺，为了维持这种低价政策，就要求建立城市农产品供应的计划销售制度。
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1953年10月，中共中央通过了《中共中央关于粮食统购统销的决议》，11月19日政务院通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，从12月初开始在全国实行。到1954年夏，又分别对食油和棉花实行了统购统销。1955年8月，国务院又发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》，对农村中粮食“三定”（定产、定购、定销）制度和市镇中定量供应标准做了详细的规定和说明。继粮食、棉花、油料实行统购统销之后，国家又把烤烟、麻类、生猪、茶叶、蚕茧、羊毛、牛皮等重要副食品和工业原料先后指定为派购产品。1958年国务院颁布的农产品及其他商品分级管理办法，把农副产品的统购统销和派购等政策进一步制度化、法规化。与统购统销政策相配套，1956年12月发出了《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，1958年1月，经第一届全国人大常委会第91次会议通过，公布实施了《中华人民共和国户口登记条例》，至此，城乡二元结构基本形成。
这样，我们看到，农产品统购统销政策和城乡二元结构，以及人民公社体制是全面压低重工业资本形成成本的基础性、关键性制度设计。**在压低成本的同时，发挥了分摊成本的体制功能，即工业化的成本在不征收公开税的情况下分摊到农村，避免了因局部压力过大而导致的断裂崩溃。**以人民公社体制下土地的集体所有制、集体的生产和分配，保证了工业原材料供给，保证了城市的基本社会保障和农村居民的基本生活水平，同时制止了可能出现的土地兼并和两极分化，防止了流民的产生，保证了社会稳定。在农村地区，人民公社制度便于动员和使用近乎零成本的大量人力资源，进行农田水利设施建设，进一步降低工业化的成本，其中最为典型的就是“以工代赈”。
按照这样的逻辑，户籍制度、“上山下乡”、人民公社体制、城镇化水平远远落后于工业化水平，**这些被广泛批评为“重大失误”的政策安排，事实上是社会主义工业化建设第一个阶段中心任务得以完成的基础和前提，总体上不能视为工作失误，而是主动的战略性安排，非如此不能实现重工业低成本发展，这是社会主义工业化建设第一个阶段的成本和代价。**杜润生同志曾说过，中国80%的人口是农民，所以是“四抬大轿”，四个农民抬一个城里人，没有问题。其中蕴含的道理十分深刻。
第二个发展阶段及其逻辑
再来看第二个发展阶段。如果说第一阶段着力压低重工业发展的成本，那么第二个阶段则是通过特定体制机制尽量压低全社会资本形成的成本，并且使这种成本能够在广阔的空间内实现分摊。
我们可以简要回顾一下这个过程。改革从农村开始，十一届三中全会以后做出的大幅度提高小麦等主要农产品收购价格，降低农用生产资料价格，以及包干到户等政策决定，刺激了农村生产力在短时间内的爆发式增长。到1984年，全国各省区农民人均纯收入全都实现翻番，农村普遍出现盖新房的热潮。对于农村而言，这是一个增长极快的“黄金年代”，但是农村发展和农民增收所必需的成本迅速传导到城市并累积下来。由于城市和工业领域的改革并未展开，城市居民收入增长不快，1983年，职工家庭按人口平均的生活费收入达到526元，比上年增长6.4%；农民按人口平均的纯收入达到309.8元，比上年增长14.7%。无法承受粮食等主要农产品涨价的压力，因此出现粮食、猪肉等商品购销价格“倒挂”的局面，财政在城市居民食品供应方面的补贴规模巨大，难以负担。1983年国家财政总收入为1248.99亿元，国家财政总支出为1292.45亿元。收入和支出相抵，财政赤字为43.46亿元。赤字扩大的主要原因是：1983年农业获得大丰收，截至当年12月底，国家多收购粮食445亿斤，多收购棉花2202万担，相应地多支付超购加价款34.7亿元。
1984年召开十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，对开展以城市为重点的经济体制全面改革进行部署。会议强调，增强企业活力是经济体制改革的中心环节，要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济，建立合理的价格体系，充分重视经济杠杆的作用，实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能。1985年以后，围绕效益展开的企业承包制等改革措施普遍推行，城市居民收入增幅迅速超过农村居民。工业化的成本重新开始向农村转移分摊。80年代后期出现了“农民收入爬着走，农资价格跑着走，农民负担飞着走”的情况，农民收入持续增长和农村基础设施建设投入都出现大的问题。随之，山东诸城农村开始进行“商品经济大合唱”，苏南地区在保留社队企业基础上大力发展乡镇企业，出现“离土不离乡，进厂不进城”模式，珠三角地区借助集体所有、农户经营的土地所有制的便利实现了“三来一补”企业的繁盛，大批农民开始外出务工，农民收入有所增加，在一定程度上缓解了城市和工业向农村转移成本的压力。1992年分税制改革以后，县乡基层财政压力持续增加，农民负担持续加重，农产品产量和农民收入增幅急剧下降，到90年代后期成为极其严重的问题，被当时的党和国家领导人称之为“民怨沸腾”。
2002年开始的农村税费改革，分两个阶段取消了包括农业税在内的所有农民负担，被称之为“两千年未有之大善政”，“三农”问题被中央确认为“全部工作的重中之重”，在农业、农村领域的财政投入大幅度增加。一方面，在中国加入世贸组织之后，国际市场的巨大需求刺激了国内加工制造业的迅猛发展，城乡之间的“推拉效应”更加明显。2004年全国农村外出务工的农民1.18亿人，2009年达到1.49亿人，2016年达1.69亿人（但是较上年增幅只有0.30%）。一些地区的农村出现空心化的同时，中国成为“世界工厂”，实现“中国奇迹”。另一方面，农业发展、农村建设的成本由原来农民负担转移为城市和城市居民负担。从2002年开始，城市房地产热潮出现，一直延续至今。**在预算内财政长期保持“吃饭财政”性质的情况下，“土地财政”成为城市建设和农村基础设施建设、民生建设的主要来源。通过垄断土地一级市场，地方政府事实上构建了土地的“统购统销”制度，**城市居民购买住房的资金很大一部分转化为财政收入，通过基础设施建设和转移支付等手段进入农业、农村并补贴农民，农村发展的成本压力通过这个渠道分摊到城市。
我们可以整理一下其中的逻辑。在第二个发展阶段的30年间，中国工业化主要是以量的扩张为特点，以低成本取得竞争优势。“中国奇迹”的本质是在保持农村基本经营制度的前提下，灵活主动地调节了城乡关系。巨量人口和土地资源不会自动降低工业化成本，成为发展优势，比如印度和巴西就没有出现中国这样的增长，这需要有体制机制作为前提和保障，这正是“中国道路”的特殊意义所在。
工业化中的关键问题
我们需要回答三个关键问题：第一，工业化劳动力的低成本从何而来？基于刘易斯二元经济理论之上的“人口红利”实际上只能解释一个方面，即农业部门的隐蔽失业劳动力向工业部门的流动和全要素生产率的提高，这一理论忽视了中国农村基本经营制度的特殊性及其发挥的作用。一亿多农民工可以接受很低的工资水平，在相当长时间内几乎没有社会保障，为什么这可以成为中国农民的理性选择？根本原因在于农村土地集体所有制，以及衍生而来的农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益权几乎是不可剥夺的，这一方面成为国家赋予农民的基本社会保障，另一方面给予农民灵活并且可靠的“退路”，也建立了一种“逆经济周期”调节机制，在经济下行时大量农民工可以返回农村家乡而不至于滞留城市产生严重问题。
这样，**中国农民家庭形成了一种特殊的“代际分工条件下的半工半耕”生计模式。**年轻人进城从事二三产业获取工资收入，父辈在农村从事农业获取农业经营收入，多数家庭的儿童在农村生活。这样一来，家庭的人口再生产是在农村完成的，因此农民工的工资水平是以农村生活方式和生活成本而非城市生活标准加以衡量的，因此是可以接受的。这也从另一方面说明为什么中国基尼系数长期处在高位，却没有带来在其他国家必然出现的严重问题。虽然产生了“留守”等一系列问题，但是避免了农民全家进城所导致的生活成本激增，急剧拉高工资水平和社会保障支出的后果，也避免了出现大量城市贫民区所引发的社会问题，保障了改革发展的顺利进行。这是极其重要的社会稳定机制。
第二，工业用地的低成本从何而来？乡镇企业和“三来一补”企业直接使用农村土地，其土地成本趋近于零。90年代后期以来，由于农村土地集体所有制，和地方政府垄断土地一级市场，政府在征用农村土地时的谈判对象是村集体而非分散农户，能够以较低价格获得土地，在出让为国有建设用地时有较大的增值收益，这种“地利归公”制度保证了多数人的利益，体现了社会主义性质。在“锦标赛体制”和“压力型体制”下，作为招商引资手段，地方政府往往以“零地价”向工业企业供地，即便工业企业缴纳了土地出让金，政府也会以各种性质的减免返还方式退还企业，因此工业用地价格极低。但问题在于，农用地转为工业用地所需的基础设施投入较大，达到“七通一平”条件需要巨额财政投入，持续以远低于成本的价格供地，财政会难以为继。**保证长时期工业用地低成本的关键在于，住宅和商业用地的价格始终在上升，政府在住宅和商业用地出让中获得的收益补偿工业用地出让中产生的损失。**或者说，用住宅和商业用地的高价格补贴工业用地的低价格，反过来说也一样，即工业用地的低成本建立在住宅和商业用地的高价格基础之上。这样，工业化的成本有相当大一部分被分摊到城市具有购房能力的中高收入阶层身上，购房能力越强，购房越多，这种贡献也就越大。
第三，工业化低成本的资金从何而来？一方面，基于低成本优势的大规模加工制造业参与国际分工带来了大量外汇收入，依据外汇储备发行人民币基础货币， M2规模不断扩大，形成全社会较为充裕的资金供给，社会财富总量扩张很快；另一方面，由于特殊的土地制度，在地方政府那里，形成了土地、财政、金融“三位一体”的运行体制。利用财政资金建立融资平台收储土地，在获取土地出让收益的同时，以土地作为抵押物向金融机构贷款实施大规模的基础设施建设和民生建设，在此机制的推动下，近十几年来中国城市化水平迅速提高，基础设施不断完善。
在货币超发的同时，为什么CPI指数涨幅不大？基本生活资料价格没有太大上涨，有些商品价格还出现下降？**重要原因在于价格始终上涨的房地产消化了大量资金，形成 “水库”拦蓄了资金“洪水”，没有去冲击基本生活价格，**保证了中低收入阶层的正常生活。如果没有这种吸纳和消化机制，超发货币将直接拉升粮食、副食品、水、电、交通等生活必需品价格，造成难以想象的严重后果。
因此，也可以这样粗略地表述，**在流动性充裕的前提下，正是高房价水平保证了低物价水平，城市化和基础设施建设的成本大多数是由城市中高收入阶层承担的，买房越多，承担的份额越大，这是高收入阶层对低收入阶层的成本分摊和补贴机制。**低收入者对房价高低的敏感性不强，而且还有公租房、廉租房等保障房作为补充，更重要的是还有农村作为退路。如果生活必需品价格大幅度上涨，局面就非常严重。进一步表述，以住宅价格表述的通货膨胀水平已经很高，但是以基本生活资料价格表述的通货膨胀水平始终维持在低位。这样，城市居民对农村居民的成本分摊机制，高收入者对低收入者的成本分摊机制，以及全社会对工业化的成本分摊机制就建立了起来。
可以说，在发展的第一个阶段，是用计划的方式压低成本和分摊工业化的成本，在第二个阶段，是用市场的方式压低和分摊工业化的成本。微观经营机制方面，通过市场的手段调动市场主体的积极性和创造性；宏观政策环境方面，压低全社会资本形成的门槛，形成总体竞争力。构建一种带有模糊性质的混合体制，即民营企业和国有企业之间的分工配合，前者产权明晰、以盈利为唯一目的，后者的产权相对不那么明晰，更体现国家意志，具有公共产品提供职能，不以盈利为唯一目的；同时还包括带有一定“软约束”性质的财政与金融之间的协作关系。以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为目的，在具体的社会个体、市场主体与人民总体之间达成平衡，不断地进行动态调整。
社会主义工业化过程中，降低成本机制、成本分摊机制、社会稳定机制，三者缺一不可。这三种机制的建立构成了中国的独特优势，这种优势的根本，则存在于城乡关系结构的调整中。城乡二元结构长期以来受到广泛的批评和抨击，但要注意的是，正是因为二元结构的存在，这三种机制才能建立和发挥作用。
因此，表面看来城乡分治，本质上却从来就是城乡一体，这也正是“一盘棋”的本质体现。从这个角度来讲，习近平总书记所强调的“城乡融合”而非“城乡统筹”，这不但是工作上的具体要求，同时具有十分重要的认识论和方法论意义。城市土地全民所有制和农村土地集体所有制使最重要的生产资料和调节手段始终掌握在国家的手中，使国家主导工业化进程成为可能，这是中国工业化的社会主义性质的根本保证。习近平总书记反复强调农村土地集体所有制绝对不能变，不仅是考虑农村社会稳定的问题，而是关系到中国是否能够继续保持这种独特优势的问题。长期以来的政治经济学研究，对土地问题的重视程度远远不够。
这种纵贯改革前后的城市与农村、工业与农业互为表里的发展模式，是构建中国作为大国的政治经济学的关键所在。有学者说，农村是中国现代化建设的战略总后方和中国社会矛盾的蓄水池，这只说对了一半。**建国以来，农村始终是进攻性的战略手段，而不仅是防守性的后方。**正如同在抗战过程中，中国广阔的国土空间成为对敌斗争的关键武器，即“空间的武器化”，事实上，农村本身就是重要的政策工具，在新中国工业化过程中，农村也被“武器化”了。我们都知道，政策的制定与理论研究有很大不同，政策必然是政策体系和“政策丛”，必须要在利近害远和利远害近、在总体与局部各方面做出权衡和选择，这总会有成本、有代价。某个方面的片面发展就会走向反面，调控不利产生的负面影响不能成为否定这个事物的理由。对这两个阶段的发展都应当这样去认识。
随着中国特色社会主义建设进入新时代，中国社会主义工业化也进入了第三个发展阶段。我们要回答，在新时代、新阶段，这种独特优势有无可替代性？其意义和重要性是在下降，还是在增强？
新阶段必然要通过体制机制创新建立新的优势，如何实现前后阶段优势的衔接，在保持原有优势的基础上来创造新的优势，是核心问题。对城乡结构关系，对农村地位和作用，对城镇化的速度和水平，对产业结构与就业结构之间的关系，都要有非常清醒的认识。中共中央提出乡村振兴战略，习近平总书记在“两会”期间指出“城镇化和逆城镇化”要相得益彰，意义重大，内涵非常深刻。在新的优势没有完全建立以前，通过调整城乡工农关系实现降低成本、成本分摊和社会稳定，仍然是中国无可比拟的独特优势，甚至是无论如何都要保持的独特优势。实施乡村振兴战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，将这一战略写入党章，说明这已不是针对农业、农村的工作安排，而是全局性、总体性的战略部署，在进入新时代的背景下，通过实施乡村振兴战略，稳固并且进一步发挥这种独特优势，更好发挥农村作为政策武器的关键性作用，是延续前两个阶段社会主义工业化大逻辑、走好中国道路的重要基础。