张国宝：水利移民后期扶持政策的出台

【瀑布沟水电站是国电大渡河流域水电开发有限公司实施大渡河“流域、梯级、滚动、综合”开发战略的第一个电源建设项目，是国家"十五"重点建设项目，也是西部大开发的标志性工程。

但在建设过程中，各种冲突不断，而其中最需要解决的就是移民的补贴和安置问题。作为参与者之一，国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝详细回忆了瀑布沟水电站建设过程中遇到的麻烦以及移民后期扶持政策的制定过程，体现了他对人民群众的深厚情感。

张国宝同志于2019年10月4日逝世，刊发此文以示纪念。】

本文节选自《筚路蓝缕——世纪工程决策建设记述》，人民出版社2018年9月第一版

瀑布沟水电站位于四川省雅安市汉源县和凉山彝族自治州甘洛县交界处，是大渡河上的一个龙头水电站。总装机容量360万千瓦，年均发电量147.9亿千瓦时，总库容53.9亿立方米，工程需移民10万人。中国国电集团是瀑布沟水电站的项目业主。

四川省水力资源丰富，国家实施西部大开发战略后，四川省把开发水电作为发展经济的一个重要抓手。在全国人大会议期间，四川省多次提出要求批准包括瀑布沟水电站在内的水电站建设，特别是在2000年四川省人大代表团以全团的名义提案要求国家批准瀑布沟水电站作为重点项目建设。2004年3月，经国务院批准瀑布沟水电站开工建设。

瀑布沟水电站实现下闸蓄水

水电站建设，解决好移民问题是一个重大课题。项目业主和地方利益、移民利益发生冲突是普遍存在的问题。瀑布沟水电站开工后，项目业主单位与地方、移民的矛盾一直不断，而瀑布沟水电站淹没区各类矛盾交织。在大渡河两侧的山体上有许多小型矿山，当地干部很多参与到私人企业主的开矿中，利益交织。瀑布沟水电站的建设将淹没这些小矿山，这些干部和私人企业主也暗中煽动支持激化移民和水电站的矛盾。但是，根本问题还是现行水电站移民政策能否真正做到“建一个电站，造福一方人民”，移民群众搬迁后能否做到生活水平不下降，还能有所提高。

当时水电站移民补偿政策是贯彻“三原”原则，即“原规模、原标准、原功能”。房屋按原房屋面积、原标准，原土地面积按亩产年均收入乘以6—7年赔偿。由于水电移民多在贫困地区，原房屋破旧，年亩产收入有限，这样计算下来每户的补偿不到2万元，难以在搬迁地重建家园。而且很多情况下边建设边移民，老的住宅被拆迁了，新的居住房却没有建起来，移民沿山坡上靠住窝棚是常有的事。

2004年3月30日，瀑布沟水电站正式开工后，于2004年5月公布了移民安置补偿标准。移民认为淹没补偿标准偏低，对移民安置补偿不满。一些境内外反对水电的非政府组织也一直在煽动移民对水库建设和移民政策的不满，特别是7月以后一些媒体相继刊登《水电站带不来发展：大渡河移民面临一夜贫穷命运》等多篇报道，进一步加剧了移民的不满情绪。移民开始组织集体上访。对于移民的上访诉求，信访部门转到水利部，水利部再转到四川省，四川省再转到雅安市、汉源县，没有解决问题。9月以后，瀑布沟水电站建设工地和汉源县县城相继发生移民群体性事件，阻挠电站建设。9月21日，部分移民打砸万工乡政府，殴打乡村干部，阻隔交通。10月27—29日，部分移民冲击电站施工现场，破坏施工设施，打伤施工人员和执勤武警，并强迫关闭市场，组织学生上街，切断县城供水，冲击县政府和武警驻地，烧毁人事档案，出现打砸抢行为。11月3—5日，部分移民再度聚集到电站工地和县城，围攻执勤武警和民警，烧砸车辆，多辆汽车被推翻到大渡河中。参与群体性事件的群众手持用钢钎磨的扎枪，试图越过横跨在大渡河上的通往工地的悬索桥。水电站施工队伍的营地设在凉山彝族自治州甘洛县的一方，为防止过激的移民冲过悬索桥到水电施工队伍生活营地，那里有施工队伍的家属居住，一旦局面失控会引起难以预测的严重后果。武警甘洛县支队武警在悬索桥上阻拦欲冲过吊桥的人，甘洛县政府还散发传单，大意是甘洛县和汉源县彝汉两族人民世代友好相处，汉源县的汉族居民不能冲过吊桥侵犯彝族居住区，这是一个非常严重的警告。但即使是在这样的情况下，也导致了一名民警牺牲、三名民警和武警战士受伤。四川省委书记张学忠赶到现场，深入群众做移民的工作，但是在万工乡还是被移民包围了十几个小时，最后只能避让到附近的公安派出所。

这场已经酿成了打砸抢的群体性事件，引起了党中央、国务院高度重视，胡锦涛、温家宝等中央领导同志作出一系列重要指示，并派国务院常务副秘书长汪洋同志为组长组成中央工作组协助四川省处理该事件。我当时正在外地出差，突然接到北京电话，说让我担任中央工作组副组长，立即赶往万源县与汪洋同志会合。见到汪洋同志后我开玩笑对他说，你就像《高山下的花环》电影一样，临上阵封我一个副连长。中央工作组还包括公安部田期玉副部长，国务院法制办副主任郜风涛，武警部队总参谋长等。中央工作组会同四川省委省政府张学忠书记、蒋巨峰副省长等驻扎在汉源县的九襄镇。蒋巨峰副省长是从浙江省调来的，他在处理浙江温州珊溪水库移民问题时很有经验，这次在处理瀑布沟移民问题中发挥了重要的作用。当时气氛十分紧张，武警站岗的都是全副武装。有一次，在现场指挥的武警部队总参谋长给田期玉副部长打电话，报告参与闹事的人包围了指挥部所在的楼，用扎枪和铁钎凿楼，要求开枪。田期玉副部长清醒地指示，坚决不能开枪，牺牲了开追悼会也不能开枪。

这次群体性事件已经突破了法律的底线，11月5日晚在中央工作组的指导下，四川省采取措施驱散了围攻打砸省市工作组驻地和电视台的不法分子，恢复了汉源县城正常秩序，局面得到控制并逐步平息。四川省委省政府调集了善于做群众工作的干部深入乡镇，并且处理了汉源县委副书记等十几个在私人矿山持股、有贪腐行为暗中挑动移民闹事的干部。

雅安地区的汉源县民风彪悍，太平天国石达开全军覆灭就是在汉源县大渡河畔的大树镇，据说捆绑石达开的那棵大树还在，解放初也是匪患严重的地区，大树镇和万工乡是这次群体性事件最严重的两个乡镇。中央工作组组长汪洋亲自带队深入大树镇听取移民群众的意见，我带队到万工乡召开座谈会。我接触到基层的移民群众，其实他们都是朴实的农民。这一带大渡河谷是干热河谷，土地资源少，但是却有一些特色经济作物，例如白胡椒、特色水果。移民反映集中的问题是土地的补偿标准低。另外，在丈量原房屋面积时，水电站业主方从房屋的墙根量起，而移民则要求从屋檐下算起。农家碾米用的石磙子搬不走，移民要补偿，业主不同意补。装有电话的移民户当时是要缴初装费的，移民要求补偿，业主不同意。对于移民在淹没线以上的树木、房屋等个人财产，由于没有淹没，没有纳入到实物赔偿中，但是移民搬走了，这些财产带不走要求赔偿。这样一些问题虽然琐碎，但是对老百姓都是切身利益。其实水电站建设中用于征地补偿投资在整个电站投资中占的比重已经很高。以瀑布沟水电站为例，原核定的征地补偿投资为66.24亿元，占工程总投资的40％，已经不低，但属于移民个人可以直接得到的补偿费用却很少，不到10亿元，平均每个农村移民1.17万元，一些贫困人口人均补偿不足5000元，很难到新安置地盖得起房子。而其余大部分补偿资金，包括电站建成后提取的后期扶持资金交由地方移民管理部门安排库区基础设施建设或用于办企业发展地方经济，但是这部分资金使用效率很低，许多办的企业不景气，资金打了水漂。

通过面对面与移民群众对话交谈，我心中深切感到现行的水利移民政策必须改革。后来中央工作组反映移民工作存在的问题，主要是移民补偿标准偏低、移民后期扶持政策不完善的问题。国家和省有关部门认真按照国家有关政策法规，要求坚持以人为本，结合当前水利水电工程建设实际，对调整水库淹没补偿标准、完善后期扶持政策等有关问题进行了深入细致的研究，对移民政策做了大幅度调整。一是提高了平均亩产收益。以前是按平均亩产年收入的6—7倍补偿，提高到按16倍补偿。二是扩大对移民财产的补偿范围。在水库淹没线以上属于移民个人所有的树木、房屋等不能带走的，也纳入实物补偿范围。三是对于补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民要给予适当补助。水库移民征地补偿和移民安置所需资金通过组合纳入工程概算的方式筹集。对搬迁县城建设作了安排。对地方政府和移民群众提出的基础设施要求，例如水库建成后为方便移民交通建一座桥梁，把规划中的高速公路走向方便将来移民出行，我把国家发改委交通司、交通部也拉进来，作了安排。将农村移民个人补偿标准，由人均1.17万元提高到1.87万元。这些工作在部委间取得一致意见后，汪洋同志又派我和国务院法制办副主任郜风涛回到汉源县，在汉源县礼堂召开从县到村的五级干部会，宣讲移民政策。一个贫困县的礼堂是十分简陋的，充满了尿骚味，但却座无虚席，而且会议自始至终鸦雀无声，没人抽烟，这在农村开会是罕见的，反映了他们对移民政策的关注。

在回京途经成都时，我心中一直有一个挥之不去的想法。以前我们用于水利水电搬迁补偿的代价其实不低，而且占整个工程的投资逐年提高，已经逼近50％了，还有从水电建成后提取的后扶资金，但是落到移民个人头上的补偿不高。几万元的补偿如果不会经营、使用不当，很快就花完了，就将陷入贫困状态。能否有一个类似保险的机制，不仅是一次性对移民补偿，而且还要有逐年逐月像发工资那样领取的补偿金，细水长流。这样移民的生活有了基本保障，社会才能安定。也曾经有人建议，移民中也有这种要求，就是以移民参股电站的方式，但是经过慎重考虑，水电站的建设有时往往要十年左右，待有回报又要若干年，是一个长周期的投资，而且万一工程下马，投资亏损了怎么办？所以以移民投资参股的办法还有许多问题有待研究。我算了一笔账，以瀑布沟水电站为例，年发电量近150亿千瓦时，如果每度电加价一分钱就是1.5亿元，如果10万移民每人每年给1000元只需要1亿元就够了，是可以覆盖的，只要同意每度电加一分钱就可以解决这一问题。想到这我豁然开朗，想出了一个方案——移民不管老幼，每人每年补助1000元，连续20年，每个移民设卡，无论他到哪里打工、投亲靠友，还是搬到别处都可以凭卡领到这笔后期补助。对于满60岁的农村老人，可选择不再要土地补偿，享受当地城市低保。我立即找四川省委书记张学忠和省长张中伟汇报了我的想法，他们都非常赞同这一思路。我又征求了移民任务重的三峡总公司的看法，三峡总公司也非常赞成，认为这是移民长治久安的举措，三峡愿意出这笔钱。回到北京后我立即找国务院秘书长华建敏和负责维稳的国务委员汇报了我的想法，他们也很赞同。我把我的想法向主管副总理曾培炎作了汇报，他原则上赞同，但是要求再仔细测算一下。我原来的想法是基于“谁的孩子谁抱走”，即各水电站负责自己电站的移民后期补偿资金。对于瀑布沟水电站，正如前面所述是可以解决的，但是是否所有的水电站都能靠自己来解决？在征求水利部意见后，水利部不同意“谁的孩子谁抱走”的意见。水利部更多考虑的是没有发电收入的水库移民后期扶持资金，他们认为水电站有电费收入，而纯水库没有电费收入。我开始不同意水利部的意见，我说你们怎么总想着要加电费，为什么不考虑加水费，水费很低，有不少还是无偿的，不利于节约用水。但是水利部还考虑水库用水有不少是用于农业灌溉的，很难实施水费加价。曾培炎副总理听取了各方面意见后，担心如果每个移民每年1000元，在全国有困难，为稳妥起见，改为每人每年600元，补助20年，相当于每人每月50元。如果一家三口，一月可以有150元补助收入，加上土地补偿、副业收入在当时农村也基本可以维持生活了。

经过这一轮磋商，和我最初的建议有了几个重要的变化。一是从我最初“谁的孩子谁抱走”，各个水电工程自己解决自己移民的后期扶持问题改为全国统一标准统筹。二是按水利部意见把水库移民、水利工程移民包括了进来。那么全国统筹后移民后扶资金的钱从哪里来？经过测算，全国除农业用电以外每度电加价0.83分（最后确定为8厘），对12个移民人数较少的中西部省份按照本地移民人数确定加价幅度，其余水电较多的19个省区按此执行，可以实现全覆盖。另外，有的省还可以根据本省情况，每度电加价5厘，用于小水库移民的后期扶持。我最初想，没有发电功能的水库也可以考虑水加价。但是水利部不同意，操作起来也确实没有电费加价简单易行，所以我也就不提了。顺便说一下，改革开放以来很多大的工程筹资举措都是在电价上打主意。三峡建设的三峡基金是每度电2分钱，后来又转为农网改造建设基金。用于可再生能源补贴的可再生能源基金也是通过电价加价，已经从每度1.5分提高到1.9分。这次移民后扶资金仍然是在全国电价中统筹。所以电是作出贡献的，是全国人民的贡献。

接下去的问题就是能享受移民后扶政策的移民人数的确定。我本来的想法是以农村实行家庭联产承包责任制的时间为界，在这之前的移民应该在现定居地也实行了家庭联产承包责任制。但是水利部的意见是要从解放后就算起，1950年后的水利移民都应享受这一后扶政策，给予20年的后扶资金补助。我很担心这个账能否算得清，年代久了，当时的移民情况发生了很大变化。我举了国家发改委一位副司长的例子，他家就是山东的水利移民，现在已经成了公务员，怎么还去享受20年的后扶资金补助？但是水利部很坚持他们的意见，这时国家发改委内部的工作分工作了调整，由分管农业水利的副主任杜鹰分管这项工作，我不再分管。以后由杜鹰副主任继续协调移民后扶政策，最后还是按水利部的意见，核定给2006年6月30日以前搬迁的水库老移民无论以前扶持期限如何，自2006年7月1日起一律再扶持20年。对2006年7月1日以后搬迁的水库移民，自完成搬迁之日起扶持20年。初步测算享受后扶政策的共有2285万人，最终确定为2288万人。2006年4月26日，曾培炎副总理在国务院召开的全国水库移民工作会议上讲话明确了上述移民后扶政策。这项政策现在已经实施12年了，虽然按当时的标准后扶补助的资金不算多，但是对做好移民稳定工作还是发挥了很好的作用。实践证明，调整和完善后的移民政策是合理可行的，符合库区实际的，得到了人民群众的普遍接受。可以说，瀑布沟事件催生了水利水电工程新移民补偿和后扶政策。

总结瀑布沟群体性事件和移民政策的出台，首先是党中央、国务院的高度重视。胡锦涛总书记批示“让移民群众的长久生活有保障，合理的要求得到满足”，温家宝总理批示“提出妥善处理办法，以求从根本上解决问题，不留后患”，为做好处置工作明确了基本原则，并及时派出以国务院常务副秘书长汪洋为组长的中央工作组到现场直接指导工作。中央工作组成立后，根据中央领导同志的要求，中央工作组有关负责同志多次入川直接指导四川省对事件进行处理，协助支持四川省委省政府做好妥善处理移民事件的各项工作，在平息事态，完善移民政策宣传和实施移民政策等各阶段的重大决策上，及时传达和指导落实中央的指示精神，共同研究并提出贯彻落实的意见。

我们也看到广大人民群众是信任党和政府的，是我们做好各项工作的重要基础。解决移民群众的合理合法要求得到群众的普遍接受和拥护，奠定了妥善处理瀑布沟群体性事件的群众基础。同时也有许多经验教训、许多工作方法需要改进。加强移民安置前期工作，将落实水库移民安置方案作为新建项目核准和开工建设的前提条件。过去存在着“重工程、轻移民”思想的影响，移民安置规划深度严重不足，许多工程开工后尚没有移民安置方案，普遍存在工程赶着移民走的问题。这些问题今后必须引起重视，加以改正。所以后来在金沙江乌东德、白鹤滩水电站建设时就强调了先移民后建设的方针。瀑布沟群体性事件的发生是坏事变成好事，在水利水电工程移民工作问题上，瀑布沟水电站的实践有着里程碑式的重要意义。