金君达：地主家没有余粮——美国财政负担与限制合法移民的必然性
【文/观察者网专栏作者 金君达】
8月12日，特朗普政府宣布美国将自10月15日起收紧合法移民资格与条件；该政策扩大“公共负担”条款的定义范围，更多的绿卡和移民申请人将因为长期使用美国的食品券、住房补助等福利而被移民机构认定为美国社会的“公共负担”，从而失去获得绿卡或美国国籍的资格。
不出意外，特朗普的这一新规，又引发了国内外关于特朗普的排外主义、美国的白人民族主义和反移民情绪的诸多论述。但与此同时，限制移民瓜分福利背后的财政困难已经长期困扰美国政府；相比美国官员口中“吃空饷”的移民，政府的结构性支出才是真正的“公众负担”。无论特朗普在2020年是否继续执政，巨大的福利支出也将成为未来美国政治的一大顽疾，更加值得深究。
美国宣布移民新规：依赖公共福利者将更难获绿卡。图为美国公民及移民服务局代理局长Ken Cuccinelli出席白宫新闻发布会。（图/IC photo）
对“公众负担”概念和特朗普政策的简单澄清
特朗普新政中提及“公共负担”（public charge）的定义是“移民申请人主要依赖（primarily dependent on，救济占收入半数以上）政府现金救济维生，或长期制度化享受政府福利支出的行为”。该概念最初在1882年由美国议会提出，旨在授权政府拒绝可能带来巨额财政支出的移民，但当时的议会并未具体界定这一概念。
1999年，克林顿政府发布关于鉴定“公众负担”的指导文件，主要针对占用四类公众支出的行为：主要针对老年和残疾人的补充保障收入（SSI）、贫困家庭临时援助（TANF）、州和地方现金救济、长期使用联邦医疗补助（Medicaid）。特朗普在1999年文件的基础上又增加了积累政府支出，如食品券、住房补贴和其他补助、非紧急情况下的所有联邦医疗补助项目。
从以往经验来看，被认定为“公众负担”而无法入籍的案例并不多，因为（1）非美国公民在美国能够享受的政府福利项目本来就十分有限，（2）绿卡申请需要一位拥有美国国籍的赞助人，移民局通常要求赞助人有足够财力（联邦贫困线的125%）赞助申请人“脱贫”。特朗普新政的主要影响是移民局除要求赞助人财产证明外，也要求申请人自身提供财产证明，限制了一些通过婚姻等形式取得绿卡的人群。
由此可见，特朗普于8月12日签发的移民政策与特朗普政府针对非法移民的政策一脉相承，主要针对来自墨西哥和中美洲的低收入移民申请者；家境较为富裕、具备工作能力的移民申请人不受明显影响。对于已经获得美国国籍的非白人，例如美国亚裔，这条政策的影响恐怕十分有限。
拉美移民向美边境“挺进”
尽管如此，美国公民及移民服务局局长库奇内利（Ken Cuccinelli）还是夹枪带棒地声称该政策“鼓励移民自力更生”、“欢迎能够自立、又会不成为公共负担的穷人”，其中不乏暗讽移民“好吃懒做”的意味；而根据美国劳动统计局2018年的数据，拥有高中、大学学历的非白人移民劳动参与率均高于同种族的美国公民[1]，移民参与工作也会给美国政府带来额外财政收入，对于移民来美国“吃福利”的指责在整体上站不住脚。
目前特朗普政府收紧移民，首先是特朗普团队“美国优先”执政方针的产物，其次也是美国社会福利支出尾大不掉的必然结果。这项新政成功在盼望移民美国的申请人与美国民族主义者之间激起矛盾，但它对缓解美国政府在福利支出上的真正“公共负担”作用甚微。
美国真正“公众负担”的现状与改革难题
从逻辑上来看，特朗普新近出台的移民政策是两条政策线的产物。第一条线是特朗普的移民政策，尤其是针对墨西哥、中美洲移民的限制。
特朗普移民政策迄今为止包括六大主题：美墨边境墙、取消奥巴马“童年入境者暂缓遣返手续”（曾经的梦想者法案）、八国旅行禁令、加强安全审查、限制工作签证（H1B）、限制合法移民。墨西哥和中美洲各国向来是美国非法移民的第一、二大来源，随着全球气候变暖，中美洲国家自然灾害频发，这对于原本面临严重经济问题的洪都拉斯等国更是雪上加霜；特朗普上台之前便炮轰拉美裔非法移民是“罪犯”，上台后更高调推进“修墙”等政策，曾在2018年增兵南部边境应对中美洲非法移民的大篷车队。
与此同时，特朗普上台以来采用简单粗暴的办法促进美国就业，即排除移民对美国人的竞争。特朗普治下的美国不但限制移民，而且限制签证发放，愈来愈多的留学生、打工者在找不到岗位、申请不到工作签证的情形下离开美国。相比之下，美国公民在近年来就业要容易得多。
在这种大背景下，移民局高调以“公众负担”为由加强对低收入移民审批，这与特朗普先前的政策高度一致。美国两党在对待拉美裔非法移民（也包括此次政策涉及的合法移民）问题上分歧巨大，这是由两党地区的不同环境造成：非法移民大多向城市聚集，57%的非法移民生活在加利福尼亚、德克萨斯、纽约、新泽西、佛罗里达和伊利诺伊六个州[2]。非法移民承担着廉价又辛苦的底层劳务，已经成为美国大城市日常运转的必要部分，而相对左倾、同情心旺盛的城市居民则倾向于包容他们。
美国部分州2007年及2017年非法移民数量估计（图/皮尤研究中心）
与此同时，美国其他地区的选民则强调安全问题，也相对易受共和党“贩卖恐惧”式反移民宣传的影响。在2018年中期选举中，因特朗普移民政策利益受损的拉美裔移民投票热情高涨，向来意识形态中立的该族群开始倾向民主党，这种情况可能会延续到2020年总统大选。一旦特朗普下台，他的这条政策路线可能被民主党推翻。
第二条线则是美国的可支配财政问题，这种问题即使党派更替也难以改变。
国内一些学者，如人民大学国关学院的翟东升教授从财政分析特朗普政府的财政收支状况，认为特朗普的许多重要内外政策，都是基于美国政府可支配财政资金格外有限、赤字持高不下的经济困局[3]。特朗普一方面通过四处征收关税进行“开源”，另一方面通过推动医药改革等“节流”；前者在近期暂时缓解了美国政府的可支配收入问题，后者则遭遇重重阻碍，在短期内难以解决。
美国财政支出分为债务利息、强制性支出和权衡性支出三大部分，其中的强制性支出为美国法律规定的支出，权衡性支出则是每年议会财政拨款决定、由政府规划支配的支出。美国的强制性支出是三部分中的最大头，举例而言，2018年的美国3.3万亿收入中有2.5万亿用于强制性支出，1.3万亿用于权衡性支出。在美国的强制性支出中，社会安全保险、联邦医疗保险（Medicare）、联邦医疗补助和食品券等占据很大部分，而且这部分开支增长迅猛。
在1971至2016年间，社保、联邦医保、联邦医疗补助三项从GDP的4.3%上升至10.7%[4]；随着美国人口平均年龄上升，这些项目的开支增长高于美国经济增长，成为美国真正的“公共负担”——政府必须每年支付的结构性财政支出。美国议会预算办公室研究表明，在未来十余年里，社会保险的开支增长将逐步稳定，医保和医疗补助则将继续增长；按照目前的增长趋势，医疗开支在2082年将独占美国GDP的19%。
自罗斯福新政以来，美国民主党始终主张加强社会福利投入。社会福利在一定程度上缓和了美国内部的阶级矛盾，提高了低收入人群的生活水平，但美国不断增长的社会福利花费并没有体现在福利质量上：以医疗为例，美国医疗支出占GDP的比重远远超过经济合作组织（OECD）的其他发达国家，美国按比例医疗花费是日本、加拿大、瑞典等国的约2倍[5]，其医疗效率却低于许多欧洲国家，民众也因为医疗成本背负沉重财政负担。医生在得知病人有医保的情况下往往会使用价格更高的药物，为了避免被起诉也会将病情“从重处理”，使用大量不必要的药物。
社会保险则是另一种情况，虽然美国政府投入的总金额并不少，但平均每人能够分得的社会保险金额十分有限，设备覆盖范围相对其他OECD国家十分有限，能够领取全额社保的法定退休年龄高（67岁），社保金额增长赶不上通货膨胀。主张高福利的美国左翼人士往往指出，虽然美国政府的医疗开支极高，但美国总体社会支出仍然有限。
支出巨大、医疗低效的美国需要一场根本性的社会保障制度改革，这项改革却迟迟没有到来。克林顿执政期间一度试图削减赤字、恢复财政平衡，其主要手段便是与共和党协商进行旨在削减福利开支的福利改革。到了奥巴马时代，再度执政的民主党试图推进医疗和社会福利改革，但未能取得成果；特朗普所谓的“医疗改革”大致上是撤销奥巴马时期的政策，同样未能从根本上削减巨大的结构性医疗开支。
医疗高开支背后是从既有体制获益的种种利益集团，它们的反对使得医改困难重重：医生行会的高门槛导致医护人员短缺，司法条文的苛责使得医生多开药以规避责任，药厂和保险机构共同抬高药价、交由政府买单，药企维持高价以维持其利润和品牌声誉，联邦和地方双重管理加大成本。
除此之外，两党在改革方向上分歧严重：共和党要求减少医保社保支出，民主党则认为少数族裔、女性等弱势群体从保障制度中获益较大，反对一刀切式的削减福利开支。民主党同时主张通过减少军事支出来缓解财政困境，美国的军事开支占每年权衡性支出的半数以上，花费同样巨大；而共和党人士大多反对削减军费，甚至要加强“修墙”等安全开支，两党每年都为了有限的权衡性支出反复争夺。
医保等刚性支出与对外军事支出、对内经济恢复支出共同推高了美国的财政赤字，标榜自己“财政保守”的共和党政客，如里根和保罗·莱恩也未能解决赤字问题，反而屡屡带来庞大军事开支。特朗普政府试图限制移民消耗的少量福利，对于减轻“公众负担”可谓杯水车薪。相比移民使用的福利，难以改革的国内医疗负担则是更为危险、更为顽固的经济隐患。
美国“公共负担”重压下的民粹主义
美国政府的财政困境导致美国社会涌现一批极端政治观点，这其中包括“杀光中国人”、不承认中国持有国债的民间外交家，包括主张所谓“公平贸易”、向各国征收关税的经济民族主义者，包括声称“他们偷走我们的岗位”的排外分子，也包括主张削减财政支出，尤其是削减穷人福利的财政保守派。
特朗普的紧缩式移民政策符合美国主流的财政保守主义原则，也并未伤及大多数美国民众的权益。库奇内利的表态带有歧视色彩，其篡改自由女神像诗句的发言引起多方批评；然而特朗普的移民新政却并未受到美国社会的广泛抵制，批评新政、威胁起诉特朗普的少数政客和地方政府大多不是特朗普票仓。此项政策反而迎合了总统的民族主义支持者，有可能是特朗普近期的一个加分项。
从非法移民到合法移民申请人，特朗普的美国正在对更多人关闭大门。美国对移民的限制政策是否将愈演愈烈？如果特朗普继续执政五年，美国将继续限制提供给非美国国民的资源，这种政策简而言之就是“地主家也没有余粮了”。除了限制拉美裔非法移民、合法移民申请人，美国也会使用其他政策工具，如更苛刻的签证审核来限制印度裔、华裔等其他族群在美国的扩张。
本次特朗普新政的重要意义在于它提及先前鲜有人关注的“公众负担”概念，将原本属于安全范畴的移民问题扩大到社会福利和财政支出领域，因此无论在国内民族主义者还是国外看客眼里都情有可原。然而特朗普的政策空有“道德高地”，对于解决财政负担却于事无补。持续存在的财政负担又会继续鼓励特朗普政府转移矛盾、对移民采取更加严苛的政策，赚取“空头吆喝”；这种循环可能只有在2020大选后才会改变。
特朗普愈发收紧的移民政策对于中国而言并非坏事，随着美国收紧签证和绿卡、入籍审核，更多留学人员选择回国效力。此外，虽然目前特朗普政策主要针对低收入拉美移民，美国日益严厉的签证政策、审查政策最终也会影响其他移民群体；原本前往美国的国际人才也可能选择来中国就业。
从长期来看，美国是一个大熔炉式的移民国家，其雄厚的科研、学术资源在很大程度上来自在美国落地生根的移民群体；通过攫取世界各国的优秀人才，美国在知识密集型产业占据霸主地位，这种地位又吸引更多移民。当前美国福利吃紧，民粹主义、排外情绪高涨，长期以往将破坏移民社会的基础，这对所有被美国“聚宝盆效应”夺取人才的国家都是战略机遇。
注释：
[1]The Editorial Board of WSJ, 2019-08-13. “The ‘Public-Charge’ Ploy”. Wall Street Journal, see https://www.wsj.com/articles/the-public-charge-ploy-11565738249
[2]Krogstad, Jens, Passel, Jeffery S. and Cohn, D’Vera. 2019-06-12. “5 facts about illegal immigration in the U.S.” Pew Research Center, see https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/06/12/5-facts-about-illegal-immigration-in-the-u-s/
[3]翟东升，2019-06-02. 以贸易赤字之名解财政赤字之困——解析特朗普贸易战动机. 人民大学国政评论
[4]Congressional Budget Office的数据，下同
[5]Irene Papanicolas; Liana R. Woskie; Ashish K. Jha. 2018-03-13. Health Care Spending in the United States and Other High-Income Countries. The Journal of the American Medical Association. 2018;319(10):1024-1039. doi:10.1001/jama.2018.1150
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