杨瑞龙：国企改革的逻辑、困境与未来改革思路
十九大报告里明确提出要深化国有企业改革，发展混合所有制，要培养具有全球竞争力的世界一流企业。如何理解国有企业在中国市场化进程中的地位和作用？国企改革究竟面临什么样的难题？2019年7月3日晚，人大重阳对话名家讲座邀请到被誉为“杨分类”的中国人民大学一级教授杨瑞龙分享“国有企业改革逻辑的演变与反思”。本文由速录整理而成，已经本人审阅。
杨瑞龙：
中国的改革从安徽试行联产承包责任制开始，80年代初改革重点从农村转向城市改革的方向就是要把市场机制引到计划体制里来。基于这个目标，改革的重点就聚焦到国有企业上来，因为你要有市场，重点不是放开价格，而是要有市场主体，当它能够灵敏地对市场供求做出反应，市场机制才能起作用。当时中国城市经济体制的基础是国有企业，还有一小部分集体企业。因此，国有企业的改革成为城市经济体制改革的中心，就成为应有之义了。
国有企业改革的目标
国有企业改革的目标是什么呢？当时也非常明确，叫把国有企业改造成“自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者”。到80年代后期，中国的改革是要建立社会主义商品经济的时候，改革的目标是：要把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。因此，没有一项改革和国有企业改革一样，非常早就找到清晰的目标。
我们发现，改了40年，实现这个目标的过程非常艰难，难在什么地方呢？难在中国既要放弃计划体制，同时又不想复制西方自由市场经济体制，我们改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，也就是说我们想把社会主义和市场经济结合在一起。社会主义的制度特征是什么呢？我们把社会主义基本经济制度定义为以公有制为主，多种所有制共同发展，而公有制为主当然最终要通过国有经济为主导来实现。
这样一来我们有两个目标：一是要坚持公有制为主，最终要通过国有经济主导来体现；二是想让市场机制起决定性或基础性作用。既要让国有企业成为市场主体，又想让国有企业扮演公有制为主的载体，这个目标应该说是前无古人的。把国有企业变成市场主体很简单，产权非国有就能解决。但既要让企业保持国有，又要它成为社会主义市场经济制度中的市场主体并不很容易。因此，我们做了很多探索。
国企改革（资料图/IC photo）
国企改革的探索逻辑
第一阶段：放权让利逻辑下的国有企业改革（1978-1984）。80年代初我们探索“放权让利”改革。所有权是国家的，经营权也是国家的，怎么给企业下放一定自主权，当时主要的改革是利润留成制度以及两步利改税这样的改革，尽管带来了活力，但离我们的改革目标还非常遥远。
第二阶段：两权分离逻辑下的国有企业改革（1985-1991）。80年代中期，我们希望通过两权分离的方式来实现目标，即所有权是国家的，通过选择一定的企业组织形式，把经营自主权放给企业，具体形式是承包制、租赁制。六年来确实提高了一些企业活力，但离我们的目标还是很遥远。承包制、租赁制能下放权力却很难下放责任，因此企业行为普遍短期化。
第三阶段：产权多元化逻辑下的国有企业改革（1992-1997）。到80年代后期乃至90年代初，邓小平南巡讲话以后，我们的改革重心就转变为产权多元化条件下的一种国有企业改革，具体形式就是股份制改造。这样的探索有个概念叫“现代企业制度”，内涵为四句话：产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学。具体是对国有企业进行股份制改造，在国有企业里引入多元化投资主体，把国有企业变成混合所有制企业。到了那个阶段的改革，我们所讲的国有企业和传统意义上讲的国有企业概念就不一样了，传统意义上的国有企业指企业是国家的，但到90年代的国有企业指企业里的国有股份占主体、占支配地位。
第四阶段：“抓大放小”逻辑下的国有企业改革（1998-2002）。到了上世纪90年代末期，我们开始搞抓大放小，本世纪初主要是对所有权约束机制，特别是对国有资产管理模式本身进行了一次改造。
经历了40年的改革，成就不可谓不大，但我们的目标——“自主经营、自负盈亏”还是没有实现。中国的改革在这40年有很大的进步，话语体系也有很大的变化，唯独国有企业在基本逻辑、基本话语体系没有多大的变化。过去20年里，国有企业改革在改革理论和改革实践上没太大进展，我们还是在老问题上打圈圈。
大家有没有想过到底是什么原因？是我们不想改吗？党的文件里对国有企业改革很重视，但为什么这个很重视的改革过去二十年没有太大进展呢？什么地方出了问题呢？我认为，主要在改革的逻辑上出了问题。
问题在于，过去的改革逻辑一直坚持这样一个思路：既想保持企业公有制性质，又想找到恰当的企业组织形式，让它自主经营、自负盈亏，我们找了很多种形式，从放权让利到股份制改造，我发现这样的改革有两个矛盾解决不了。
国企改革绕不开两个难题
第一个难题是政企分开。
为什么说国有企业问题很多呢？政府对企业管得太多，我们的改革目标是自主经营、自负盈亏、让企业追求利润最大化。但国有企业所有者是谁呢？是国家。有人说国有企业的毛病是所有权虚置，所有者缺位。这个判断是错误的。国有企业所有权的归属在宪法上说得很清楚：归国家。问题在于，当国有企业要进入经营时，所有者要有人代表，因为国家本身是个抽象的概念，是没有行为能力的。
当这个财产归国家所有，必须要为国家找个有行为能力的代理人。谁能够代表国家呢？古今中外无一例外，只能是政府。这个企业只要是归国家的，最终行使所有权的主体一定是政府。最终国家所有就演化为政府代理，而政府本身是不可能追求利润最大化的。这就遇到了很大的矛盾，改革的目标是让企业追求利润最大化，但所有者目标不是追求利润最大化，这是两难的问题。
实践当中怎么解决这个矛盾呢？我们很早就明白要政企分开。所以，政企分开成为我们非常重要的改革目标并为此探索了30年，思考怎么样解决政企分开，让政府淡出国有企业，让这个企业成为市场主体。但在改革的时候，我们发现困难重重。现代企业制度四句话：产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学，当中最重要的是两句话，产权明晰、政企分开，如果这两句话能实现，国有企业的自主经营、自负盈亏就能解决。如果政企不能分开，产权明晰就不能落到实处。
为什么我判断无法实现政企分开呢？因为不管搞股份制还是承包制，只要国有股占大股，最后一定是政府来代表的。而政府来代表，他一定会把政府的目标输入到企业里。
政企分开是必要的，但政企又很难分开，有人说政府你什么都不用管了。90年代，有人提出把所有权退化为债权，这是不可能的。因为要把企业交给经营者，你能保证经营者在没有所有权约束下一定会追求保值增值吗？难道他不会吃里爬外吗？所以，所有权约束始终是重要的。问题不是出在所有权约束上，而是出在所有权的约束者——政府。这样就遇到了国有企业改革的第一个天大的矛盾：你要想实现改革目标，政企一定要分开。政府真的在企业里没有任何影响力了，这个企业就一定不是国有的。
第二个难题是所有权不可转让。
你想在国有框架里找自主经营、自负盈亏的途径，遇到的第一个矛盾就是所有权要具有可转让性。为什么所有权可转让性对一个企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体非常重要呢？原因在于，作为一个市场主体，这个企业的资产必须不断进行置换。
对私营企业来讲把资产退出来变更，切换到另一个领域，对其没有损失，只要利润回报率高于原来的就可以。但国有企业不行，因为国有企业在实践当中存在一个部门所有制，每一个企业上面都有一个主管部门。资产一旦发生置换，所有权发生转换的话，主体就发生变化了。一旦同意所有权可以转换，一夜之间这个企业就有可能变成非国有。
所以，改制当中，始终保持企业国有制性质必须有个前提条件：限制国有股的转让。90年代国有企业进行股份制改造，很多国有企业改造之后上市，最后发现上市以后也没解决问题，原因非常简单：我们对股份做了成分限定。国有企业进行改制一定要讲“成分”，全部股份分为国有股、法人股、社会公众股。
为什么要做成分限定呢？这个企业一旦在中国或海外上市，只要占大股的国有股份不转让，其他股份再转让也不会影响这个主管部门对它的控制。一旦允许国有股转让，一夜之间这个企业马上变成非国有。
更重要的是，要让市场起决定性作用，不仅是一般商品随着价格波动，更重要的是资本也要具有流动性，这就是我们遇到的第二个大的矛盾：国有企业要真正成为市场主体，所有权要具有可转让性。但所有权一旦具有可转让性，国有制就不保了。要保证国有制，所有权不能转让，哪怕公司上市，这个大股东就是政府，政企就分不开。
解决两个难题的两种思路、两个派别
一是西方主流经济学思路
遇到这两个问题以后，怎么解决？理论上我们空前缺失，作为经济学家，我发现，我们的理论在回答国有企业改革遇到这样的矛盾时就很困难。困难在哪里呢？如果用西方经济学来回答这两个难题，发现途径就一个——私有化。
熟悉西方经济逻辑的人知道，所谓西方经济学，就是在经济人假说下形成一套个体主义的成本收益分析方法。基于这样的逻辑验证市场的有效性问题，假设前提是产权明晰，而这个明晰的产权就是私有产权，这是一套西方的主流逻辑。你用这套西方的主流逻辑来套到国有企业改革身上，唯一的途径就是私有化。
这个逻辑拿到中国是行不通的，因为中国不是西方式的市场经济，党中央明确指出我们的改革目标是要建立社会主义市场经济体制，如果放弃了公有制为主，就放弃了社会主义基本制度。所以，用西方主流经济学指导国企改革肯定要私有化，而私有化肯定不可能成为当下中国国有企业选择的逻辑，这条路是走不通的，除非我们放弃社会主义市场经济。
国企改革（资料图/IC photo）
二是政治经济学思路
传统政治经济学来回答也不行。政治经济学在社会假设下形成整体主义阶级利益分析方法，马克思在劳动价值论基础上创造了剩余价值理论，并用这个理论解释私有制和生产力之间的矛盾。他认为人类社会未来的前景就是要建立社会所有制替代私有制，消灭商品货币关系。按照这套逻辑来讨论国有企业行吗？也很困难。因为这套逻辑很难解释在社会主义条件下面，要让市场机制起决定性作用。因此，用这个逻辑指导国企改革，国有企业就没有边界了。
当下讨论国有企业改革完全分为两个阵营，一个阵营是用西方主流逻辑讨论国企改革，还有一个阵营是用政治经济学理论讨论国企改革，他们在国企改革基本制度上面高度分歧。我们发现国企改革改了40年，但是，国有企业到底是什么、社会主义市场经济条件下，为什么要有国有企业、到底想把国有企业扮演什么样的角色，这样的基本问题上没有达成共识。由于没有共识，我们对国有企业的评价也是很混乱的。
在社会主义市场经济条件下，我们到底要国有企业干什么？国有企业的效率仅仅是微观效率还是要有宏观效率；国有企业仅仅追求利润目标还是要追求社会目标。如果既要微观效率又要宏观效率，既要利润目标又要社会目标，怎么建立一套与市场体系相对应的评价体系？说到现在国有企业是“既要又要”，实际很多情况下“既要又要”是做不到的。
国企股份制改造的困境
1995年我发表在《经济研究》上的一篇文章，我认为是我一生当中比较重要的代表作。论文题目是《国有企业股份制改造的理论思考》，在这篇论文中我发现了国有企业改革遇到了两大矛盾：你要让它市场主体，政企要分开，但政企分开国有就没有了；你要让它成为市场主体，所有权要具有转让性，但所有权可转让，国有制就没有了。
怎么办？我们的思路是搞现代企业制度，或者叫股份改造，对在公有制框架内对国有企业进行股份改造的思路我是不认可的。原因在于在上述两个矛盾不解决的情况下，简单的股份制改造很有可能把国有制的弊端和市场经济的弊端融合在一起，最终演变成一场不公平的改革，表现为国有资产流失。
我用委托代理理论来推论我的结论。用委托代理框架，我来分析国有企业股份制改造，即两权分离。所有权和控制权发生分离，所有权归政府所有，归国家。经营层拿了实际控制权。按照委托代理一般框架理论，当两权发生分离时，委托人与代理人的目标不一致和信息不对称，掌握所有权的委托人和掌握控制权的代理人目标是不一致的。即使假定在纯粹的市场化条件下，委托人会追求利润最大化，代理人不会天然追求利润最大化，因为利润是不归代理人所有的。
把企业交给经理人，你不去控制他，经理人会凭借控制权追求自身利益最大化。第一个表现为货币目标，表现为年薪、奖金、期权，假定代理人仅仅追求货币目标就简单了，只要把他的货币目标和利润挂起钩来，我就可以建立一个激励机制。但没有那么简单，代理人凭借控制权还可以追求非货币收益目标，就是他能凭借控制权获得的收益，并不能在公司财务报表里显示出来的，但可以给他个人带来实实在在好处的那部分，从而会产生所谓的代理问题。
资料图：视觉中国
有人说家族化在浙江小企业里很严重，其实不然，家族化在股份制公司里也挺严重。看股份公司的管理层结构，你会发现同事化、老乡化、系统化，公司控制人之所以喜欢用自家人，是因为可以保持控制权。所有这一切都会导致公司效率损失。因此，这个时候你要监管它，但要监管它很难，为什么？因为信息不对称。你要监管他，必须了解他在干什么，两权分离之后，代理人掌握企业内的信息，但股东不掌握。因此，在这个条件下，你要监管他就很困难，他上有政策，下有对策，你不给我好处，我不会把信息告诉给你。
两权分离条件下，就必须对代理人进行激励和约束。股份制改革有没有效率的一个重要标志，就是要看你有没有建立一个有效的激励约束机制。问题在于，国有企业股份制改造情况下，建立这样的激励约束机制很困难，困难在于代表国家掌握大股东的是政府，具体是一个个自然人的政府官员。
他和私人老板不太一样，私人老板收益权是自己的。这个代理人、总经理、CEO想来收买投票权，除非你能支付比投票权实际价值更高的价格，股东才好接受你的摆布。但国有企业股份制改造不一定，因为代表国家掌握国有股投票权的官员可以像一个真正的股东那样行使投票权，但他并不能分享投票权带来的收益，这时候拥有投票权的官员对这个股票的投票权评估值要远远低于它的实际价值，所以我们把这个投票权叫廉价投票权。
如果这个投票权是廉价的，那么国有企业股份制改造中的代理人的最优选择就是收买拥有廉价投票权的投票人，从而会出现公司内部人通过收买廉价投票权，与国有股代表人进行合谋，瓜分国有资产。随着股份制改造不断深化，国有企业效率在改善，但让我们痛心的事情还在频繁发生，国有资产还在频繁地流失，这是我当时非常焦虑的一件事情。
国有企业改革方向——分类改革
一方面，国有企业毫无疑问必须成为市场主体。另一方面，在成为市场主体的过程中，如果改革逻辑不对，很可能导致一场不公平的改革。
我在1995年发表在《经济研究》的论文中提出国有企业分类改革的构想。其基本想法是，在市场化进程当中，并不是所有的国有企业都应该市场化。有的国有企业应该市场化，而有的国有企业并不一定需要市场化。因此，我认为把所有国有企业都改造成自主经营、自负盈亏的市场主体这个判断是有问题的。因为有一部分公益类的国有企业并不需要成为市场主体，应该针对不同类型的国有企业选择不同的改革思路与路径。
国企分类的标准有两个：一是按国有企业所处行业性质划分，分为竞争和非竞争行业；二是按国有企业提供产品性质划分，分为公产品和私产品。国企所处的行业不同、产品不同，要选择不同的改革思路。
针对非竞争性行业的国企改革：将非竞争性行业中的产品分为两类，一类是公共品，另一类是自然垄断行业。
第一类是公益类。从事公共品生产的国企应该国有国营，凡是提供公共产品的国企应该是国家所有、国家经营。
这个领域中的国有企业一般不需要进行股权层面的混改。因为该领域本身就是一个市场失灵的领域，市场机制难以起到有效配置资源的作用。假如非要进行混改，那就相当于增加了企业股权结构的复杂性，使得公司的治理结构过于复杂，既增加了企业内部交易成本，又降低了企业的生产经营效率。
因此，市场经济不是在所有领域搞都是好的，有的领域能搞，有的领域是不能搞的。比如有城市把水权卖给外国公司，这是错误的，政府应该把水权管起来。有些公共部门如公安部门不能让警察罚款，罚款之后可以分成，这是绝对有问题的，这都得国家所有、国家经营。
水厂（资料图/IC photo）
第二类是自然垄断行业，主要在国计民生行业，该行业主要是能源、原材料和基础产业。当然，在中国还包括一些支柱产业。
我认为这个领域里，除了要提高市场效率，还有一些国家战略目标实现在里面。因此我认为，可以对这类国有企业进行股份制改造，也可以进行海外上市，但国有资本要占主体，所以叫“国有国控”。
在当下中美贸易战中，美国就在这里面对我们提出不少意见，但有些东西我们是不能妥协的，美国希望我们把自然垄断行业完全放开，如果全放掉我们很多战略目标是没法实现的。自然垄断行业政企不分问题、所有权不能转让的问题肯定存在，这固然会影响微观效率，但处于自然垄断行业的国有企业，还要完成社会目标，实现国家战略目标，宏观效率占主导，牺牲一点微观效率是值得的。
针对竞争性行业的国企改革
要解决政企不分和所有权不可转让的问题，最终的途径是非国有化，非国有化背后涉及到庞大的利益结构调整，我认为改革不是一步到位的。我当年提出，大型竞争性国有企业可以进行股份制改造和实行产权多元化，最终股权结构是由市场说了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。
我之前构建了一个“社会主义市场经济微观基础”，这个微观基础是公共产品国有国营，自然垄断行业国有国控，这些都是国计民生行业，政府在里面保持控制地位，不仅是市场经济的要求，也是社会主义的要求。
放掉部分竞争性领域的国有企业，不会影响社会主义的性质。该管的管起来，该放的放掉，这样我们“两个坚定不移”就可以落到实处了，两个坚定不移理论上很容易理解，但实际操作上边界在哪里？国有和民营到底是什么样的边界？我提出来一个边界，这个边界只要坚持好了，社会主义也能体现，市场机制起决定性作用也能实现。这样我们就有可能为社会主义市场经济构建一个所谓微观基础，就是通过分类改革来实现“国民共进”。
现在讨论时要么“国进民退”，要么“民进国退”，我认为，“国进民退”或“民进国退”都不符合市场经济要求。让国有企业待在该待的领域，民营企业待在该待的领域，这就解决了“国民共进”的问题，而解决的办法就是国企实施分类改革。
国有企业分类改革的思路
2015年，中共中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，文件中确认了不同行业的国有企业界定功能和分类，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，具体来说把国有企业分为公益类与商业类两大类。我讲的是竞争性和非竞争性。如果从学术角度讲，分竞争和非竞争更容易把控，国外文献当中也非常清晰。分类改革终于变成国家的文件，我认为这是非常好的，这是和社会主义市场经济很对接的一种思路。
总的来说，国企分类改革的思路，我用坐标系来表述，横坐标由竞争到垄断，纵坐标由私产品到公产品，分为四个象限。在第二象限，如果它的产品性质是公共产品，行业性质是垄断的，那么就是国家所有、国家经营；如果它的产品性质的是私人产品，行业性质是垄断，就应该国有国控；如果产品性质是私人产品，行业性质是竞争的，那么实施产权多元化或非国有化。
这个思路很清晰，既能够有效保证以公有制为主的原则，又能够实现国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体的目标，还能有效地防范国有资产流失问题。我认为，不要简单再搞没有前提条件的股份制改革，国有企业股份制改造很有可能有出现国有资产流失问题，虽不是必然的，但是有可能的。
第II象限内的企业提供的产品属于公共产品类，行业特征具有垄断性，一般采用国有国营模式，分为三个类型：
1.纯公共产品。
这是既不具有竞争性也不具有排他性的物品，例如国防。从全球范围看，各个国家和地区的纯公共产品基本上都是由政府来提供的。由于纯公共产品难以通过私人部门供给，由政府提供公共产品时能够准确地匹配社会对公共产品的需求。这样一来，提供纯公共产品的国有企业就可以以社会福利最大化为运营目标，提供的产品对于全社会来说是有效率的。
2.准公共类产品。
其中，一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品，像地下水流域、牧区、森林等，要实行国有国营。不能指望一个自负盈亏的农场给你保护东北小兴安岭的红松，这是不太现实的。
另一类是具有非竞争性的特征，但非排他性不充分，比如自来水、电网、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等。这类准公共产品不充分的排他性可能带来“拥挤效应”和“过度使用”的问题，从而导致市场失灵。因此最好实行国家经营，若是让私人资本进来，则难以保证物品提供的质量合格与价格稳定。
3.公益类产品。
这类产品具有很强的正外部性，但物品的技术特征可能是竞争性和排他性的，比如医疗、教育、社保等。最好的情况下，国家有能力把老百姓的医疗、教育、社保都解决了，但目前阶段我们做不到。因此，我们要把医疗、教育、社保分为基本和非基本的，基本的教育，基本的医疗，基本的社保应该国家所有、国家经营，为普通老百姓提供最基本的医疗、教育、社保服务和保障。
政府要把基本的需求解决，把非基本的放开。现在很多私人资本愿意进教育领域、医疗领域、社保领域，问题是政府全把它包起来，民营资本找不到进入的渠道，不能提供更多供给。
第III象限内的国有企业提供的产品具有排他性，但具有自然垄断特征，一般宜采用国有国控模式，即垄断性国有企业应该进行股份制改造，但国有资本应具有控制地位。
自然垄断行业，如能源、原材料、基础产业，包括中国的支柱产业，特别是高新技术产业，这个领域别太相信市场，当然我们要利用市场，但这个领域我们有国家利益目标、国家战略目标。这个领域的垄断和产权性质是没关系的，这与行业性质有关系。无论是交给国家还是交给外国资本都会造成垄断。
航空、石油、桥梁、道路、邮政、通信产业放开，自由竞争，任由外国资本进入，这是过了底线，不能完全放开。这部分我们国有资本还是要处于控制地位。这时候我们可以让它海外上市，让它参与市场竞争，但不是完全按照市场化的标准将其改造为单纯以利润最大化为目标的市场主体。
第IV象限内的国有企业所提供的是具有竞争性与消费上排他性的私人产品，原则上应完全走向市场。
通过40余年的市场化改革，有一部分竞争性国有企业实际上保持了和非国有企业同等的竞争力。对这部分企业宜进行产权多元化的股份制改造，使之成为政企分开、产权明晰化、产权主体多元化、管理科学的市场竞争主体，并以利润最大化为经营目标参与市场竞争，以法人资产承担责任。而对于那些效率低下、规模较小、市场竞争度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴收益的竞争性国有企业，适宜采用民营化的方式实现国有资本的退出。
分类推进国有企业混合所有制改革
1.混合所有制改革的新方向：
混合所有制改革也是大家颇为关心的一个议题。2015年提出了分类改革以后，紧接着中央和国务院又出台了几个文件，未来改革的重点搞混合所有制改革。其实混改不是个新概念，上世纪90年代，党的十四大以后，我们提出了建立现代企业制度，就提出了混合所有制概念。这一次我们重提混合所有制，有什么新意呢？
我认为是分类改革，应该在分类改革当中推进混合所有制改革。混合所有制有多种形式，具体来说就是国企入股民企，民企入股国企，国企员工持股。处于垄断行业的国有企业具有有市场支配势力和融资优势，这是民营企业的短板；民营企业的优势是经营机制灵活，这是国有企业短板，两个混合，各取所需，很好的一件事情。
2.混合所有制改革中的“宏观分类”与“微观分类”
就宏观分类来讲，2015年中央《指导意见》里说“谁出资谁分类”，这个企业到底是属于商业类还是公益类，谁说了算？这个企业所有者说了算。是不是有可能这个企业所有者出于既得利益，扭曲分类标准呢？
我认为需要实现分类标准客观化，客观标准很好做，西方国家做相应的产业规制政策时有个非常明确的产业细分。我们国家发改委在制定产业政策时也有一套非常明确的产业细分标准；经济学上来讲，我们可以通过投入产出法和其他分析方法，也可以测度企业竞争性和垄断性问题。
有了客观的分类标准，就可以向社会公示，各个国有企业对照分类标准，就可以明确知道自己的企业是属于公益类企业还是商业类企业，公益类企业一般采取国有国营，处于商业类中的自然垄断行业，混改时国有资本保持控制地位，如果属于一般竞争性国有企业，混改时民营资本处于控制地位也没有任何问题。
有了这个宏观分类还不够，还有个微观分类。本世纪初开始，央企股份制改造上市的时候，国有企业募得了很多钱，特别是在2008年金融危机以后，4万亿刺激计划让我们的国有企业又获得了很多钱，这些钱干什么呢？一部分钱投到主业上，但大部分钱没有投到主业上，和民营资本抢饭吃了，进入到竞争性行业去了。从本世纪初开始，它筹到大部分的钱去进入房地产行业了，去建宾馆了，去建旅游公司、金融公司了。甚至夸张地说，细看有些上市公司财务报表，主要的利润已经不来源于主业，而是来源于副业。
这导致我们民营企业越来越困难。我们民营企业经营难，投资积极性不足，并不仅仅是融资难、融资贵的问题，这不是个致命问题，致命问题是民营企业有钱没地方投，难以与通过其他行业垄断建立本行业竞争优势的国有企业竞争。因此对于混改中的国企要进行微观分类，主业以其市场支配实力和融资优势，吸引民营企业作为财务投资人；副业则吸收民企作为战略投资人，这才能激发混改的动力。
资料图：视觉中国
3.混合所有制改革实践中的问题
观察混改实践，我们发现很多国有企业参与了混改。但是仔细分析一下，发现混改主体大都是国有与国有混，并没有让国企与民企真正混起来。
第二个问题在于，本来我们希望民营资本进入到国有里，他持有一定股份，进入公司董事会，结果发现很多民营企业被国有企业混掉了，这就是所谓的新公私合营。本来说这个企业是民营的，结果与国有一混，国有资本就控股了，这好像和我们的改革目标初衷还是相反的。
第三个问题，国有企业混改时垄断行业不开放，竞争性行业让民营企业参股，却不能派董事，民营资本真金白银投进来最后啥话说了不算，还要承担风险，这样一来民企没热情，混改推进陷入窘境。
4.推行混改还需引入动力机制
混合所有制改革虽然有好的文件和指导，但没有真正完全落地，四年来只混不改、只混少改的问题仍存在。我们要在制度设计当中，进行分类标准客观化，进行微观分类，政策设计上要打消人家的顾虑，让改革者有回报，不能让改革者背负成本，这是改革的动力机制，这样能够真正推进分类改革，才能真正在分类改革原则上推进混合所有制改革。
市场经济能不能再向前再迈一步，就看国有企业改革能不能再向前迈一步。市场改革核心是产权改革，产权改革里，没有国有企业改革做先行，民营企业发展，玻璃门、弹簧门、旋转门还会存在。总书记在民营企业家座谈会上讲的非常清楚，借助混合所有制改革为契机，给民营企业发展提供好的机会。如何通过国有企业的混合所有制改革把国有企业推向市场，我认为要引入一个改革动力机制，只有重塑改革动力机制才是推动混合所有制改革的关键。
（本文首发于微信公众号“人大重阳”，观察者网已获授权转载。）