唐代大云寺被侵占背后：陕西商洛9年城改“暗战”
本文转自：界面新闻 记者 | 王健
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陕西商洛，一个始于2010年的城改工程——西街片区旧城改造项目，自启动之时起就纷争不断。省级重点文保单位商洛大云寺也被裹挟其中。
鉴于大云寺保护范围被侵占及周边历史文化风貌被破坏的紧迫情况，陕西省文物局多次发文制止破坏行为；曾经负责大云寺文保工作的商洛市博物馆，也多次举报，以图自保。
经媒体披露后，中央政治局原委员、国务院原副总理刘延东曾对此作出重要批示。2017年3月，“大云寺文物周边违法建设案”被住建部列为重大违法案件挂牌督办，该案被定性为典型的政府违法行政案件。
即便如此，该项目整改工作仍推进缓慢。直至2019年6月，违法建筑的拆除改造工作才结束。侵占大云寺东南侧文保用地的商洛大都汇商业中心部分被做降层拆除，而侵占大云寺东侧文保用地的三层商铺，仅仅是对外立面进行了风貌改造。
据商洛市政府办2017年5月发布的《商洛市西街片区控制性详细规划草案》显示，上述两处商业楼所占土地性质为文化设施用地。此外，该规划草案还对大云寺周边建筑的高度进行了限制性规定，最高不得超过60米。近日，商洛市规划部门一名工作人员告诉界面新闻，该规划已通过审批。
本文图片均来自界面新闻
这意味着，大云寺周边建筑的改造拆除工作仍未结束。按照上述控制性规划，包括侵占大云寺文保范围的两处商业楼，及西街片区范围内的安置住宅、商品住宅，均与上述规划不符，今后仍可能被拆除改造或降层。
商洛，位于陕西东南部，秦岭南麓，因境内有商山、洛水而得名。
商洛西街片区位于商洛市中心，东临中心街、西至工农路、南接莲湖公园、北至西背街，改造前系老城区。2010年8月27日，商洛市政府发布《旧城改造项目招商招标公告》，启动西街片区旧城改造工作。
该公告显示，旧改项目总占地180.74亩，剔除天主堂、博物馆、就地安置用地以及基础设施用地21.18亩，出让用地为88.23亩，出让土地属综合开发用地，使用期限为住宅70年，商业40年。
该项目建筑总面积约28.8万平方米(含拆迁安置面积)，项目建筑形态定位为商业步行街，建筑风格为仿古及徽派建筑，概算总投资约5.6亿元。建设容积率为≤2.6，建筑密度≤38%，绿化率≥34.5%。
当年11月17日，天津滨海浙商投资集团有限公司与商洛市旧城改造办公室，就西街片区旧城改造项目签订合同。关于此次签约的新闻报道称，改造完成后，西街片区将成为商洛市中心城区集商业、住宅为一体的城市中央商务区。
天津滨海浙商投资集团有限公司出具的一份文件显示，根据商洛市委、市政府招商引资相关要求，该公司于2010年8月12日在商洛市成立了具有独立法人资格的子公司：陕西凯华房地产有限公司，由该公司全面进行商洛市西街片区旧城改造项目的开发、建设、销售等事宜。
2011年4月8日，在第十五届西洽会的一场项目集中签约仪式上，商洛市旧城改造办与陕西凯华房地产公司，签订了关于商洛市西街旧城改造的项目合同书，总投资5.6亿元。
不过，值得注意的是，陕西凯华房地产公司却并没有与之相应的开发建设资质。
根据《陕西省房地产开发企业资质管理办法》（陕建发[2000]118号）规定，开发企业必须按照《资质证书》或《暂定资质证书》确定的范围和规模从事房地产开发经营业务。三级开发企业可承担15万平方米以下的建设项目；四级开发企业可承担3万平方米以下的建设项目。
央广《中国之声》曾报道称，2011年，陕西省建设部门给陕西凯华房地产公司颁发的资质证书为四级，也就是只能承担3万平方米以下的建设项目，即使以2014年凯华取得的三级资质来看，也依然无法承担商洛西街改造项目的建设。
即便资质不符，但该公司承接的商洛西街旧城改造项目建筑面积仍不断扩大。
商洛市城乡建设规划局在2014年5月26日发布的《关于西街片区旧城改造项目政府信息公开告知书》显示，2011年7月11日，该局将西街旧城改造项目容积率由2.6调整为3.16，于2013年5月31日，将该项目总建筑面积由28.8万平方米调整为38.2万平方米。
2014年，该项目体量再次扩大。当年2月12日，商洛市规划委员会审核通过了该项目容积率3.28的方案，总建筑面积亦随之变化，由38.2万平方米扩大至42.8万平方米。
被侵占的文保单位
在改造项目上马后，陕西省级文保单位大云寺也被裹挟其中。
商洛市政府官网文章显示，商洛大云寺始建唐代，武则天借《大云经》中“弥勒下生作女王，威伏天下”等语，改唐为周，诏各州修大云寺，诵《大云经》。公元705年，唐中宗李显登基复唐，诏毁大云寺，商州大云寺因被地方官改名“西岩院”得以幸存。元代至正年间，大云寺复修时改回原名。
现在的商州大云寺占地面积约8000平方米，坐北朝南，依中轴线由南向北依次排列着四座佛殿。最南端为天王殿，其余三殿自南向北依次为前殿、中殿、后殿，各有5间，其整体布局是一座四合院式的高宇建筑群体。座佛殿内原先均供有泥塑佛像，墙壁绘有壁画佛像，后由于多种原因，泥塑、壁画多有损毁，保存完好的壁画佛像仅40余幅/尊。
上述文章称，“千百年来，任凭世间沧海桑田、风云变幻，它始终独处一隅，默默伫立。”但随着商洛西街旧城改造项目的启动，大云寺再难“默默伫立”。
按照规划，商洛西街旧城改造项目完成后，西街片区将成为商洛市中心城区集商业、住宅为一体的中央商务区，而位于西街片区西北角的大云寺也将被商业项目包围。大云寺围墙以外50米内，原本属于文物一般保护范围内的土地，将被改造开发为商业项目。
商洛大云寺和正在降层改造中的大都汇商业中心。 摄影：王健
但陕西省文物局并不同意商洛方面提出的改造规划意见。
针对商洛市文广新局提交的《关于商洛市西街片区旧城改造涉及大云寺有关问题的请示》，2012年7月23日，陕西省文物局以“陕文物函【2012】240号”《关于商洛市西街片区旧城改造有关问题的意见》回复：保护大云寺就必须真实、完整地保存大云寺的历史格局，保持大云寺的历史环境风貌，不同意按照“征一补一”的原则改变大云寺的现有布局。
此外，陕西省文物局还指出，商洛市西街片区旧城改造规划与陕西省政府公布执行的规章有明显出入，建议对该规划进行调整，与省政府规章相统一。在大云寺建设控制地带内进行项目建设，不得破坏大云寺的历史风貌，并应依法履行报批程序。
陕西省文物局的明确表态未能奏效。2014年，陕西凯华房地产公司在大云寺院墙内外违规施工开挖基坑。
针对这种情况，2014年5月，陕西省文物局发出“陕文物督字2014第1号”督察通知，要求商洛市文广新局查处在大云寺保护范围内进行的建设工程项目。
当时，肩负大云寺保护职责的是位于大云寺院内的商洛市博物馆。时任该馆馆长的刘作鹏告诉界面新闻，他于2014年7月11日到博物馆上任，发现大云寺院内两亩多土地已被开发商占用，并且挖出了3米深的基坑。
“为了在这两亩多土地上施工，开发商移植了大云寺内的一棵古桑树，迁移了一座木牌楼，还拆了四间明代厢房。”刘作鹏很是惋惜。他说：“经省文物局多次督察，开发商才在2014年7月初停工。”
大云寺院内的施工停止了，但从2015年11月下旬开始，陕西凯华房地产公司又在大云寺院外的一般保护范围内，动工开挖地基。2015年12月2日，商洛市博物馆将一纸公开信贴在工地围挡上表达抗议，并要求凯华公司“停止这种挑战法律底线的鲁莽行为”。
此后，多家媒体对大云寺遭破坏一事进行了报道。当年12月8日，商洛市政府责令陕西凯华房地产公司立即停止在大云寺建设控制地带的施工，同时明确在重新调整规划未得到省文物局批准前，决不允许再发生违规施工问题。
但事实上，此次风波只是制止了大云寺西侧的违法施工问题。
在大云寺东侧及东南角，两栋侵占大云寺一般保护范围土地的商业建筑正拔地而起，似乎并未受到影响。更大的“祸端”，就此埋下。
倒贴钱的拆迁户
征迁从来都不是一件简单的事情。商洛亦然。
当地政府官网2013年5月发布的一篇文章称，西街旧城改造项目是商洛目前拆迁范围最大、涉及征迁户最多、政策处理难度最大的一项工程。
西街旧改招标公告显示，该项目房屋拆迁安置，“就地安置、拆一补一、合理互补差价”，采用货币安置和实物安置相结合的方式。商业用房和1-2层住宅以及商品住宅实行实物安置，3层以上(含3层)住宅以及办公用房和生产用房实行货币安置。实物安置的住宅采用高层，商业采用集中安置。
但争议也伴随而来。“西安那边都是按人数安置面积，比如一人30、40平方米，所以人家愿意拆迁。我们是按被拆迁户的房子面积一比一安置，有的人家越拆迁越穷，不光拿不到钱，还得倒贴。”
上述征迁户们向界面新闻提供了房屋征收补偿决定书，以证实他们的说法。
其中一位被征收人牛某的被征收房屋包括住房110.27平方米、商业用房55.36平方米，征收机关为其实行产权调换后，住宅安置房120平方米，商业安置房55.36平方米。根据房屋征收补偿明细，其可获得过渡费、搬迁费、商业补偿费共计71581.6元。但是，安置后牛某需要向征收机关补缴差价425011.2元。两相抵消后，牛某还需向征收机关补缴差价353429.6元。
另一位被征收人冀某某，其住宅房屋81.051平方米和商业用房32.64平方米被征收，其可获得过渡费、搬迁费、商业补偿费共计40036.24元。她的住宅安置房为50平方米、商业安置房为32.64平方米。安置后，冀某某需要向征收机关补缴差价共计205523.56元。两相抵消后，她还需向征收机关补缴165487.32元。
前述房屋征收补偿决定书显示，差价主要产生在商业安置房上。被拆迁户原有商业用房被拆迁后，只能拿到商业停业补偿费，要想获得同样面积的商业安置房，则需按每平方米五千多至七千多元的价格补缴房款。
也正是因为征迁户们对上述补偿方案等事宜不满，因此征迁工作推进缓慢。
早在2010年11月，商洛西街旧城改造项目便已启动，当时计划建设周期为3年。近一年后的2011年10月21日，西街房屋征收工作才正式展开。
项目房屋征收工作持续了近两年时间才得以完成。《商洛日报》报道，最后一户被征收户签订房屋征收协议的时间是2013年9月3日晚12时。至此，西街片区旧城改建房屋征收任务全面完成。
上述报道显示，在征收拆迁过程中，拆迁方先后对24户被征迁户发出《房屋征收补偿决定书》，经商洛中院和陕西高院终审判决后，申请法院依法强制执行。至此，“累计签订住户协议1062户，商业户签订协议298户，单位29个，全面完成征迁任务。”
但对于商洛市相关部门来说，“麻烦”远没有结束。此后，商洛市国土局、商州区政府等机关单位还曾被征迁户们多次诉至法院。其中一起官司，原告多达302人，但最终被法院驳回起诉。
据被征迁户们介绍，因为种种原因，目前尚有70余征迁户未住进安置房，300多商户未得到安置。
“典型的政府违法行政”
2016年4月28日，《大云寺保护规划（草案）》在《商洛日报》上全文刊登公示。该规划是商洛市文广新局于2015年8月发文要求商洛市博物馆所编制。
但该保护规划与商洛市西街片区旧城改造项目规划存在冲突。前者在不仅扩大了大云寺的保护范围，并且将周边规划为绿地等公共空间，而后者在大云寺周边规划的是商业项目。
但当年7月，刘作鹏被告知，根据“商市编办发（2016）37号”通知，商洛市机构编制委员会研究决定，设立商洛市文物保护管理中心，隶属商洛市文广新局管理，主要负责大云寺、城隍庙等文物的保护管理工作，商洛市博物馆不再担任上述职能。
随后，商洛市文广新局又向商洛市博物馆发函称，由于博物馆不再承担大云寺保护管理职能，“鉴于此，并按照有关要求和实际情况，请你馆终止与陕西瑞博规划设计咨询有限公司签订的大云寺保护规划编制协议。”
对此，商洛市文广新局副局长闫玉宏向媒体解释称，2015年新的博物馆条例出台后，博物馆的职责很多，但商洛市博物馆只有7个编制，开展博物馆工作人手可能都不够。成立文保中心，也是参照其他地方的做法，这样既能发挥博物馆功能，也是为了把大云寺保护好，“其他人一说可能就变味了，但实际是符合政策的。”
2016年12月23日，媒体刊发《暗战大云寺：省级文物遭拆迁，商洛博物馆长发公开信后被调查》一文，详细介绍了各方在商洛西街片区旧城改造项目及大云寺保护上展开的角力。报道引发诸多关注，光明网还刊发了题为《文物遗存：每一点丢失都是永失》的评论文章。
界面新闻获取的相关整改情况说明显示，中央政治局原委员、国务院原副总理刘延东对此作出重要批示，陕西省政府主要领导就相关工作提出明确要求。
2017年3月1日，住建部官网公开挂牌督办一批8起违法情节严重、社会影响较大的典型案例，其中就包括陕西商洛大云寺文物周边违法建设案。
住建部认为，商洛大云寺周边建设项目违反商洛市城市总体规划、文物保护等要求，在未编制控制性详细规划情况下出具规划条件、出让用地，是典型的政府违法行政，导致大云寺文物周边历史环境遭到严重破坏。
但在日前，一位参与过商洛市西街片区旧城改造项目的商洛官方人士告诉界面新闻，住建部派人来调查此案的时候，商洛方面隐瞒了该项目早就编制了控制性详细规划的情况，“因为实际建设内容与规划不符，他们不敢说（编制了规划）。”
上述人士的说法，在商洛市政府官网上得到了应证。商洛市政府办于2010年9月22日发布的《陕西省商洛市商州区西街旧城改造工程项目简介》中明确记载，“项目前期工作进展情况：已完成调查摸底和控制性详细规划的编制。”
2017年3月2日，住建部向陕西省住建厅发出重大违法案件挂牌督办通知书。通知书称，商洛市在大云寺文物周边50米一般保护区内建设项目，不符合商洛市城市总体规划、文物保护等要求，导致大云寺周边环境遭到破坏，严重违反了城乡规划法的有关规定。
住建部要求陕西省住建厅责令立即停止违法建设，依法查处违法行为，并追究有关单位和个人责任。
工人们正在对大都汇商业中心外立面进行风貌改造。 摄影：王健
整改两年仍未结束？
住建部挂牌督办后，商洛市政府和开发商之间的矛盾迅速凸显。
此时，侵占大云寺一般保护范围地块东南角的商业建筑“大都汇购物中心”，已经建成并投入使用，侵占大云寺东侧一般保护范围的商业建筑也已基本建成。这两栋建筑的开发商，均为陕西凯华房地产公司。
2018年11月，人民网报道称，商洛市制定的整改方案更让开发商陕西凯华房地产公司头疼不已，“大都汇购物中心（地上6层、地下1层，共约5万平方米），须进行正面拆除三层、三跨（6000余平方米），整栋建筑将被像切豆腐样切成座椅状，一旦按照这个方案实施，整栋楼都将废弃，这将引发许多难以规避甚至无解的问题和严重后果。”
上述报道称，为协商解决这一问题，该公司副总经理安建跑了相关部门无数次，仅给政府的请示报告都打了30余份，最后都杳无音讯。
而事实上，商洛市城乡建设规划局与该市政府之间，甚至也出现了矛盾。
2017年8月，商洛市城乡建设规划局下达了《行政许可撤销决定书》，撤销与大云寺相关的项目一标段《建设工程规划许可证》。后来，陕西凯华房地产公司提起行政复议。2017年12月25日，商洛市政府作出复议决定称：“该撤证行为认定事实不清、违反法定程序、适用依据不准确，不予支持”。
2018年4月27日，商洛市城乡建设规划局再次作出《行政许可撤销决定书》，二次启动撤证。2018年7月31日，商洛市人民政府再次做出复议决定：“该撤证行为，主要事实不清、证据不足，适用依据错误。撤销商洛市城乡建设规划局作出的《撤销行政许可决定书》”。
此后，该《建设工程规划许可证》的撤留问题不得而知。但在2019年4月8日，商洛市商州区城管局公布了一份强制拆除违法建筑公告。该公告称，经查明，陕西凯华房地产公司在西街片区旧城改造项目一标段建设的大都汇商业中心为违法建筑。
该公告显示，商州区城管局曾两次向陕西凯华房地产公司送达了《限期拆除决定书》，限定该公司在该决定送达之日起20日内自行拆除违法建筑，自行拆除的范围为：“对大都汇商业中心西部东西宽24.6米区域降三层处理，降低后高度应在16米以下。”
由于陕西凯华房地产公司未在限定期限内自行拆违，4月8日，商州区城管局作出强制拆违决定。同时，该局还张贴出另一份公告，要求大都汇商业中心的经营户及相关业主限期搬离，搬离公告还公布了相应的补偿办法。
经过两个多月的施工，降层改造工作完成。6月18日，商州区城管局再次张贴公告，通知相关商户及业主限期回迁。
界面新闻注意到，大都汇商业中心除部分区域被降层拆除外，整体建筑外立面也进行了风貌改造，由原来的浅黄色变成了青灰色。而侵占大云寺东侧文保用地的三层商铺，主体基本未动，仅仅是对外立面进行了风貌改造。
商洛大云寺和正在降层改造中的大都汇商业中心。 摄影：王健
2017年5月，商洛市政府办发布了《商洛市西街片区控制性详细规划草案》，其中包括近期土地利用规划图、远期土地利用规划图、远期建筑高度控制图等等内容。 日前，商洛市规划部门一名工作人员告诉界面新闻，该规划已通过审批。
该规划中的现状土地利用图显示，上述两处建筑所占地块为零售商业用地。而在近期土地利用规划图中，该两宗地块性质为文化设施用地。
近期土地利用规划图显示，大云寺东侧和东南侧土地用途为文化设施用地。 图片来源：商洛市政府官网
此外，该规划草案还对大云寺周边西街片区内建筑的高度进行了限制性规定：最高不得超过60米。而西街片区的7栋安置住宅及7栋商品住宅，高度均超过60米。
规划中的远期建筑高度控制图显示，西街片区限高60米。 图片来源：商洛市政府官网
按照上述控制性规划，包括侵占大云寺文保范围的两处商业楼，及西街片区范围内的安置住宅、商品住宅，均有再次被拆除改造或降层的可能。但前景如何，目前未知。