瞿新荣|放开石油天然气上游勘探，加速对外开放

【文/观察者网专栏作者 瞿新荣】

2018年11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会上表示，“中国将继续坚持并扩大对外开放，以维护开放自由的全球贸易”，并提出将在五个方面加大推进力度具体措施，主要包括激发进口潜力、持续放宽市场准入、营造国际一流营商环境、打造对外开放新高地、推动多边和双边合作深入发展。

半年后6月27日大阪G20峰会，习近平主席继续强调，中国将坚定不移奉行互利共赢开放战略，以更大的开放拥抱发展机遇，以更好的合作谋求互利共赢。

政策的实际落地与监管领导者的表态，一样吸引市场关注。

6月30日，国家发改委、商务部对外发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，取消50万人口以上城市燃气、热力管网须由中方控股的限制，取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制。

在政策层面，中国石油天然气市场化改革的步伐正在加速。

稳定市场开放政策，中国吸引外资加速

去年贸易战以来，中国扩大对外开放的政策走得非常坚定。

包括扩大金融领域开放。2018年6月，国家外汇管理局取消了QFII资金汇出比例要求和QFII/RQFII锁定期要求；2019年1月，国家外汇管理局将合格境外投资者（QFII）总额度由1500亿美元增加至3000亿美元；2018年12月，沪伦通在伦敦交易所揭牌；此外，MSCI提高A股纳入系数，扩大纳入标的范围；2018年11月，央行批准美国运通为第一家外资银行卡清算机构……

同时，建设海南自由贸易港，打造对外开放高地；加强知识产权保护，营造国际一流营商环境；发改委6月30日出台的全国外资准入负面清单条目由48条减至40条，压减比例16.7%；自贸试验区外资准入负面清单条目由45条减至37条，压减比例17.8%。

这些开放政策体现在跨境资金流动上就是外国来华直接投资（FDI）的稳定与增长。

表：国际收支平衡表金融账户下直接投资端负债（FDI）稳定增长

作为最大的发展中国家，中国在过去历史经验中品尝了封闭的苦涩与开放的硕果，只有更稳定深度的开放政策，才能有更多的发展机遇，这一点已成为当下经济可持续发展的普遍共识。

这一共识在传统能源领域也不例外。

中国上游勘探开发主要面临着产能难建问题，一方面由于资本投入不足，另一方面在于地质条件的复杂，勘探开采面临技术与环境双重困境。据国家能源署数据统计，2016年全国油气勘探开采投入分别为528亿元和1333亿元，同比下降12.1%和29.6%，回到十年前的水平。完成探井2715口，开发井15368口，分别下降10%和24%。2017年探明储量降至十年来最低。十三五前两年累计勘探投入1125亿元，不足十二五投入的1/3，储量逐年下降。美国2017年打页岩气井12281口，我国三大油公司页岩气一共打井900口左右。

上游勘探投资为何难增，除了上游主体不足、勘探条件困难以外，跟垄断条件下缺乏资本进入困难也有一定关系。纵观美国页岩油革命成功，跟华尔街不计成本的投资决心有关，2014-2016年OPEC希望降低油价来打击页岩油，却低估了华尔街资本的信心，最终不得不在2016年底减产来维护市场价格。

中国油气勘探开发远低于经济增长对能源的需求，导致我国油气对外依存持续高增；上游产业主体高度集中，没有形成有竞争力的第三方；以及开采成本高（打井成本是美国5-7倍）、投入不足（储量、产量都是负增长）等问题。过去我们总以为国内石油天然气资源应该限制国外勘探开采，但这样却不利于石油天然气产业发展。

上游参与者增加，促进竞争同时也会为上游石油天然气勘探带来新的技术、新的理念、新的资金，在中国新能源转型窗口，优化传统能源供应能力与供应结构。

至于会不会担心资源被掌握在外资手里，这一点倒不用担心，因为外资还要通过管道、渠道商销售，它们只能赚取开采的利润，能源还是供应给国内，反而增加了能源供应。鼓励多种所有制资本通过发展混合所有制或以股权合作等多种方式投资国内油气勘查开采项目，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系，也是国家鼓励的改革方向。

在国家管网公司即将挂牌成立之际，国家发展改革委“管住中间、放开两头”的改革思路，与这次负面清单的调整，实现了政策上的一致性，也说明国家油气改革的步伐正在借此次贸易战的契机而加快。我们看到，美国能源革命从对外依存度70%，到油气自给，未来将变成天然气最大的出口国，美国能源革命可以给我们借鉴与启示。

中国油气不足及“溢价”问题，可能随改革而或有缓解

2018年，我国原油进口4.6亿吨，对外依存度71%，天然气进口约9000万吨（1257亿立方），对外依存度43%，随着国内经济与消费增长，原油天然气对外依存度依然有上升趋势，为我国能源安全带来考验。

虽然根据美国能源信息署（EIA）数据，中国页岩气储量高达36.1万亿立方米以上，高居全球第一，而实际上这部分页岩气能够被勘探开采的非常有限，中国的地质条件、资源条件以及技术等方面不可与美国同日而语，但是有些经验和单个技术方面还是可以跟美国学习的。

我们不一定要期待，放开石油天然气上游资源勘探开发合资、合作的限制，就立马能为上游供应带来变化，但至少上游主体增多、竞争活跃后，有利于新技术与资金的引入，从而有利于供应的可能增加，再配合国家管网作为基础设施对第三方开放，下游用气方将面临更多选择与更合理、市场化的天然气价格。

目前来看，天然气对中国市场而言，依然可能存在“溢价”问题，包括以下可能原因：

（一）市场分割、供不应求的局面。因为管道气运输对基础设施的依赖，中国进口管道气很难依据市场价格调整供需——有需求地方可能管道不完善，气过不去造成价格抬升。市场分割的局面不利于统一价格的形成，这也造成了贸易商在“囚徒博弈”的困境下，难以寻求效益最大化，从国家的角度来讲，这是一块损失。也是在这样背景下，独立、公正、公开、透明的第三方交易中心对于解决市场分割，维护国家利益具有重大意义。

（二）定价机制问题。天然气市场发展时间比原油市场要短的多，市场成熟度也不及原油市场，导致天然气在全球贸易初期依赖于原油定价，比如东北亚LNG贸易经常挂钩于日本JCC价格。但天然气作为独立能源产品，在现货市场上，经常是跟原油价格脱钩的。这就导致采用不同气源竞争定价的北美与英国市场，与亚太地区天然气市场脱钩，造成一定贸易风险。

（三）“能源安全溢价”也可能是“亚洲溢价”的部分原因。中国作为最大能源消费国，石油天然气对外依存度分别高于70%与43%。作为集中采购与报价的买方，中国应当具有较强的议价能力，但较高的对外采购依存度制约了国内能源独立供应能力，从而制约了中国买方议价。国有垄断机制虽然形成了集中对外报价，降低了贸易“囚徒博弈”的成本，但同时让技术与生产力无法在市场化竞争环境下得到提升，较为滞后的技术能力与保护能源安全的诉求，不得不使中国在能源贸易上承受西方资源掌控国对能源的溢价。

从以上几点来看，放开上下游准入，不仅有利于促进竞争，优化国内石化能源供应，同时有利于理顺石油天然气价格机制，在中国金融软实力提升同时，提升中国在全球石油天然气市场的话语权。

油气开采 图自网络

以更大的开放吸引外资，冲破发展瓶颈

取消石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制，对于跨国油气巨头而言，无疑深受鼓舞。

在取消石油天然气勘探开发限制之前，已经有不少跨国油气公司参与到了中国油气开发项目，基本都是以入股的方式参与。包括法国道达尔石油公司在鄂尔多斯盆地参与过致密气开发项目，雪佛龙在四川参与过高含硫气田开发项目，BP、壳牌在四川参与过页岩气开发项目，康菲石油公司参与过渤海海上油田项目。

去年，埃克森美孚公司宣布出资100亿美元在广东建设大型独资石化项目，德国化工巨头巴斯夫化学公司也宣布投资100亿美元在广东湛江建设独资精细化工一体化基地。去年10月，中海油与壳牌在荷兰海牙签署惠州石化项目合作谅解备忘录，根据协议，双方将打造一个规模和竞争力都具备全球一流水平的大型炼化一体化基地，探讨双方当前位于广东惠州的南海项目以及进一步合作建设生产装置。

进一步开放对于国内油气资源的勘探开发力度与技术进步，无疑是重大利好。在当下国内油气企业纷纷加大国内油气勘探开发力度、增储上产的背景下，可以说传统能源垄断企业在人才、技术、资产等各方面逐步具备了与外资竞争的条件。

未来，我国在油气进出口管理体制、管网运营机制、下游竞争性环节改革、油气产品定价机制、国有油气企业改革、油气储备体系、油气安全环保等各方面进一步深化推进改革，这些改革的推进对于中国在开放环境下，构建国家竞争力起到关键作用。

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