潘维：都市治理如何“不忘初心”？

【7月1日，上海垃圾分类制度将正式施行；同一天，北京也将正式对小规模食品经营活动实施清单管理。

新政上路，从城市管理者到普通民众都面临着“新挑战”与“不习惯”，社交媒体与全国网民也随之开启一场新的舆论战，一时间讨论与“新梗”齐飞。城市治理的重点究竟在哪里？城市执法的中心又是什么？城市管理者如何“不忘初心”？

本文节选自潘维教授2018年9月在北京市某干部培训班的讲课稿，该稿收入作者的新书《士者弘毅》（中国人民大学出版社2019年4月出版）。】

7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》即将实施。 @IC photo

（文/潘维）

大都市的治理要遵循以下六大原则。六大原则环环相扣，构成一整套大都市的治理体系，给不断改善治理能力提供标准和空间。

第一，精细计算治理成本。如果治理成本高于治理收益，这事就不能办，禁令就不能推出。不可持续的禁令会严重损害政府的公。力。北京曾推出行人闯红灯过街罚款10元的规定，还在北京电视台大肆宣传，成为著名笑柄。违规者不肯给这10元怎么办？派3个执法者对1个违规者实施“行政拘留”，成本是10元？管理理性的城市居民要靠政府有理性。精细和透明的成本收益核算就是城市管理的理性和人民性，反之则是官僚主义。

不精细算账，满街贴标语，抽风似地“搞运动”，是非常“乡下”的管理方式，成本高到不可持续，而且经常出现违法行为，是典型的官僚主义。官僚主义是执政党的死敌，市民们会怀疑官员能力低下而且滥用公币。违章停车成本是零，政府雇人看着街道给违章车拍照贴罚单的成本是多少？管理大都市，须精算每个执法者每分钟的成本。治理成本应当对市民透明，不仅显示政府管理的理性，让新闻界监督政府算账，而且让公民们了解：治理违法的成本须由违法者承担，不能让全体市民分担。

**第二，用沉重罚则支撑所有禁令。**没有罚则的禁令是缺乏执法意愿的空话。都市居民是理性的，靠算得失账生存。依赖“说服教育”不仅会把好人变成无赖，而且会制造执法者的腐败空间。所以，任何禁令都必须伴有远高于执法成本的罚款数额，使禁令可持续。罚则就是长效机制，长效机制就是罚则。

北京二环与三环间的紫竹院公园旁有座“人济山庄”小区，小区内4号楼楼高26层，曾经“高档”。约十年前爆出该楼楼顶有座“空中山墅”的巨大违章建筑，那位“高素质”的“医生教授政协委员”业主住在顶层，却如同在乡下住独栋，把共有的楼顶也“私有化”了。仅建设这栋“宏伟”的违章建筑即用时六年，闹出轰动全国的新闻。问题是，爆出新闻十年后的今天，“人济山庄”4号楼楼顶的违章建筑还没拆完，仍未恢复原状，而且大楼已经堕落成了“乡村”。那楼的土地使用权才七十年。私人在楼顶建大型违法建筑，必须责成违法的业主自行拆除，拆除前每天要按最高的市场租售价课征罚款，并广而告之，直到涉事业主在那栋楼和在其他地方的不动产被罚干净为止。房屋即使出售了也不能赖掉责任，而且未清掉违建罚单的房产应禁止出售。此例一开，京城的违章建筑立即就会自动销声匿迹。明知不对的事为什么有人做？因为理性，因为知道政府一般不管。其实，北京近十几年新落成的许多居民大楼的楼顶有违章建筑，而且基本都报告了执法者，执法者很多情况下不来执法，难怪京城居民怀疑某些基层执法者收受了贿赂。于是，撑死胆大的，饿死守规矩的，就成了京城的“正义”。

在香港，空调室外压缩机冷凝水滴到楼下人，只要有人举报，执法机构会立即来人处理，每天罚业主500港元，直到问题解决为止。为什么？因为处理此事需要若干部门的公务员协作，从处罚通知送达直到后续检查；还可能涉及取证、行政复议，甚至在法院打官司等。罚款不仅要覆盖全部成本，还要有收益，让政府提高执法人员收入，保持执法队伍士气。如果占用行车道停车每30秒罚款1000元，占用自行车道或人行道停车每分钟罚款500元，直到把车的所有权罚掉为止，京城交通立即顺畅，根本就不需要车辆限购。

在英文里，美好与罚款是同一个词，即“fine”。美好的社会是“以罚代管”的社会。“以罚代管”比录用大量执法人员经济、有效。对违法行为不靠重罚，难道靠增加人力，让执法成本越来越高、腐败越来越多？而且，等着立法机构为每个城市和每项管理的罚则立法，非但跟不上通货膨胀速度，而且城市早就瘫痪了。立法跟不上形势变化，立法容易废法难，所以法多国必乱。如果一定要立法机构规定罚款，那不能是数量，而是“公式”，即按照一个公式，随每年通货膨胀率计算，有整有零。京城固然人多嘴杂、“舆论”压力大，但社会秩序就是正义，对正义缺担当的管理者不称职。以人民为中心，信仰人民，就会严格打击而非默许私人侵占公有和共有财产，就有打赢“舆论仗”的信心。

**第三，把都市执法的重心放在居民区内。**居民是都市生活的主体。居民社区的道德风貌意味着全城的道德风貌。居民区无德，全城市民都不会有德。工作场所有严格纪律，且雇有大量保安维持秩序。但人们不是为工作而工作，而是为生活而工作。工作岗位上的人被迫尽心尽责，但居家养小送老才是真实的都市生活。所以，居住社区才是城市生活真实的核心，“民心”来自居民区。

涉及百姓生活的“小事”有什么重要？人民生活的“小事”办不好，丢了民心，市民不再信任政府，城市建设的大事就不好办甚至办不成了。“以人民为中心”的发展不是“以资本为中心”的发展，更不是以政府办公区和金融商业街为中心的发展。得民心很重要。民心主要不是从商业和行政办公区里得到的，而是在居民区里得到的。这个道理，共产党进城之初就懂。现在很多官员异化了，忘了“初心”，热衷管物，不敢管人。

都市居民住在公寓楼房里，非常密集，所以居民楼越盖越高，经常高达几十层。每栋居民大楼都构成一个非熟人社区。社区秩序就是道德基础，居民区构成都市生活的秩序和遵守公共秩序的道德习惯。所以，**居民楼内秩序必须有细致的公共生活契约，其中包括沉重罚则。这些关于公共生活的契约条例须由政府指导订立，由执法和司法机构予以支持，而拒绝执行契约的物业管理公司则应由政府吊销其经营执照。**当这些契约得到遵守，成为习惯，居民们就不会违规，就会变得尊重和支持整个城市的公共秩序。换言之，都市的公共生活取决于该城居民区的公共生活。城市居民区的公共生活取决于行政执法司法主导的居民、物业、政府的三角关系。不进居民区执法，都市治理体系和能力就是空话。

**第四，治理体系主要在惩恶，而非锦上添花。**管理都市与建设都市是两件不同的事，一个主要管人，一个主要管物，两者不能混淆。建设的核心是提供公益（public goods），治理的核心则是制止公恶（public bad）。锦上添花不是治理，为市民生活雪中送炭，提供公平公正才是治理。不惩恶何以扬善？而今很多都市管理者愿意管物花钱搞城建，给马路不断翻新铺柏油，重新画线，重新种树摆花草，让上级领导沿路看着高兴；而管人则必然制造新闻事件，难度高、责任重、风险大、吃力不讨好，所以避之唯恐不及。老楼加装电梯属于人民自治的范围，不是该用人民税款做的事。那笔税款不应用于锦上添花，而应用于“治恶”，用于维护社会公正的雪中送炭。把社区事务“外包”给社会组织，而社会组织搞锦上添花的花架子，跑去给老人理发、陪老人聊天，在媒体上搞点“仁政”，成本远高于自助和社区互助。**愿做花钱的事不愿做担责的事，重视大事轻视小事，是治理体系落后的原因。**党的组织部门应懂得：做城建易，做城管难，花钱容易管人难，要根据“以小为大，以下为上”的原则，重视提拔有担当，敢进居民区执法和擅长组织人民的“治恶”干部。这是党联系群众，获得民心，坚持群众路线的重要准则。

**第五，要把基层执法队伍管成纪律严格、能协同作战的部队。**由于城市本身的复杂性，城市执法政出多门。环境部门要求饭馆厨房通气开窗，卫生部门则要求厨房全封闭。既然听谁的都不对，贿赂执法人员就成为常态，于是“规矩”成为基层执法人员外快的源泉。当亲商的“简政放权”政策成为商界最大呼声，“一放就乱”便随之而来。俗话说“阎王好见，小鬼难缠”。但为什么发达国家的都市里没有“小鬼”？原因还是在于我国都市里有“阎王”，也在于我国执法队伍快速膨胀，雇用了大量临时城管人员去“以恶制恶”。

要想改善我国都市的治理体系和治理能力，需要工资较高的一线执法队伍纪律严明、协同作战。他们执法活动的每分钟都必须精算成本。城市执法警队犹如一支武装部队，必须以统一的领导使之严密无缝地配合，并坚决执行“三大纪律八项注意”，绝不给“阎王”和“小鬼”生存空间。我国城市各执法部门在协同作战方面有天然优势，因为各部门都必须服从党的领导。问题在于党的领导要懂得城市管理的规律，并有为党获取民心的勇敢担当，即为人民服务的强烈责任感。

**第六，要发挥基层党组织动员和组织城市居民自治的决定性作用。**治理都市，主体是都市居民的自治。放在治理体系最后一环讨论，不是因其不重要，而是因其最重要。我国的社区自治不仅传统深厚，更有建政早年的辉煌成就：一夜间将大都市的社会之恶一扫而空，并持续了一代人三十年。那时的社会治理没钱，更没高科技，党员也很少，却把城市治理得很出色。为什么？因为居民区有党的出色领导，党的身边围绕着妇联、共青团、少先队里的众多群众“积极分子”。那时一个“居委会”只负责几十户人家，还有不拿一分钱政府补贴的居委会主任大妈。那是“民治、民享”、社会生活有公正的时代。那时城市管理的精髓是“走群众路线”，党领导人民自己给自己做细致的思想工作。那个时代的京城居民高度信赖党和政府。直到那个时代的末期，当北京城修建第一条高速公路，沿线村民们还自发去给工人送茶水，而不是当“钉子户”。小事办好了，大事就好办了。那个时代后来被舆论广泛诟病，因为60年代中后期管理精细到了插足居民家庭私生活。那些移民到了人人羡慕的先进美国，才发现“打孩子”会被邻居报告给警察，法庭居然会剥夺父母对孩子的抚养权；还有邻居会向执法者举报自己在自家后院晾晒内衣、种植蔬菜，或未经社区全体居民签字同意就进行室内装修。

而今，都市居民们不愿再忍受互坑互害，急切要组织起来治恶，组织业主委员会。然而，古今中外，所谓公民的“自发组织”很容易被“坏人”为私利所劫持。西方人要给社会自组织（society）加定语，即“文明的”（civil），因为自发的自组织很难是“文明的组织”，很可能是“黑社会”。只有政党和教会等文明的社会组织才能领导构建文明的市民社会（civil society）。我国的教训也十分惨痛。当年农村依法搞“海选”，结果是“白社会”结合了“黑社会”，“灰色的”基层政权遍布我国乡村，不得已重新要求“加强党的领导”。有学者认为，城市人素质高于农村，所以城市的“自发组织”会是“文明组织”。事实是：农村比城市文明，因为利益小得多，更是熟人社会，说教、贴标语顶用。

党在基本性质上是扁平组织，其基本任务是组织动员居民，把“群众”组织为“人民”，维护人民的权力和权益，让公正和公平主导居民区的社会秩序，让人民自己解放自己，让人民为自己的美好生活自己去奋斗。而今，我国有9000万共产党员，几乎每10个成年人里有1个，但我国都市居民区里却没有共产党的支部。我国不断派员去新加坡学习社区管理，让那里的官员们十分吃惊，因为新加坡人民行动党的社区管理效法的就是中国共产党早年的社区管理。

公共生活的宏观大事由科层体系办，公共生活的微观小事由社区组织办，居民的私事自己办。把小事当大事，视基层组织重于科层组织，我国能迅速建立都市的社会文明秩序。有公平的社会生活，人民就心情愉快，就信任党和政府。在都市里，共产党员不分户籍，不分来自哪个省份，都应当尽党员的义务，都应团结在支部里。在每个小区甚至每栋大楼都要组成居民党支部，党支部与户籍属地无关，党员党费的大部分要交给社区党支部，用于社区公共事务。如此，在职的党员们出钱，退休的党员们出力，在社区组织业主委员会、房客委员会、旧物交换会、儿童乐园、老年联谊会、妇女联谊会、邻里聚餐会、邻里和宠物纠纷调解会、社区食堂、读书会……这一切社会组织的背后都是居民楼里的党支部，党支部的背后是居委会党总支、派出所、城管、法院……这都是我们共产党领导的。这样，居民们会为与党员家庭为邻而感到幸运，而每个党员也为自己所属组织的高尚而自豪，为在邻里受到尊敬而骄傲。**党和政府花大钱把社区事务“外包”给“非政府组织”，居然不知道本党就是中国最庞大的义工组织，**拥有9000万不要钱还倒贴钱去“为人民服务”的党员。若800万党员脱离8200万党员，科层体系脱离400万个支部而成为空中楼阁，那就是我党的悲哀。因此，本文开头就讲解政治逻辑。

治理体系的“现代化”说起来复杂，说白了也简单，就是管理楼房居民和管理平房居民的办法不一样，也即治理北京五环内的办法与治理乡村和城乡结合部的办法不一样。

治都市难还是治乡村难？我党用三十年重组乡村社会，锻炼出高素质的队伍，所以重组城市社会只用了三年。但此处的要点不是判断难易，而是指出治理方法截然不同。大都市代表“现代”。而今中华复兴大业要求“现代化”，要求把治理的重心放在城市，特别是大都市。“城市包围农村”的时代早已降临。

学者提出该做什么，智库专家论证可行性，决策者决断做不做。一旦决定做，决策者就要策划做事的顺序、时机、节奏（推进速度）。赢得棋局或牌局的目标是明确的，但输赢就在出手的顺序、时机、节奏。做不同的事要求不同的顺序、时机、节奏。因此，管理不是科学，而是门经验艺术。学者判断该做什么，却无力判断可行性，更无力给出办事的恰当顺序、时机、节奏。徐悲鸿的老师要是能取代徐悲鸿，世上就没老师这个职业了。可历史也由学者写，学者只以成败论英雄。英雄是徐悲鸿，不是徐悲鸿的老师。说这番话，因为此文论述的是治理大都市应该做什么，不会判断可行性，更不可能判断什么是恰当的顺序、时机、节奏。

（《士者弘毅》是潘维教授继《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》之后的又一思想文集。书中收录了作者自2004年至今的人文类文章和一些近期的政论文。书中文章分为三类：士子弘毅的精神、文化自觉的精神、社会主义的精神。

为什么大学要培养理想主义？当代学者的使命是什么？科学工作者的国家认同有什么意义？什么是“中国学派”？什么是我国百姓能理解的社会主义？如何理解“新时代”？如何实现人民之治？怎样的发展才是“以人民为中心”？为什么党和政府要“以小为大、以下为上”？如何提高大城市的治理能力？

作者以深邃的思考、清新的史观、直击人心的语言风格回答上述问题，给人以强烈的思想共鸣和情感共鸣。）

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