张宇燕：要形容特朗普的对华政策，只能给它创个新词

【文/ 张宇燕】

特朗普当政以后全球治理发生了深刻变化，总体上在笔者看来全球或区域经济治理正在进入一个瓦解、重构和新创的过程。特朗普退出《巴黎气候变化协定》和联合国人权理事会等的“退群”行为，由于美国的阻挠WTO争端解决机制危机四伏等，让我们看到了很多全球治理架构开始瓦解的证据。然而在它们开始瓦解的同时，我们也看到很多关于未来全球治理架构的新设想在出现，比如，2018年9月美欧日三方的贸易部长发表联合声明，对WTO未来改革提出了比较完整的方案。换句话说，瓦解与重构至少看上去在并肩前行。

在现实中，全球治理体系或区域治理体系的演变大致有三种可能形态：其一是连续，其二是间断，其三是无中生有。1995年WTO替代关贸总协定，便是全球治理体系在连续中实现升级的典型事例。间断的情况稍微复杂一点，既可能是寿终正寝，比如1991年解散的经济互助委员会，也可能是原有体系经过一段时间的沉寂或边缘化后浴火重生，比如1945年联合国在名义上取代第一次世界大战后建立但功能逐渐丧失的国际联盟。至于“无中生有”，近期的例子是《巴黎气候变化协定》，早一点的例子是《联合国海洋法公约》。顺带说一句，其实所有的全球治理方案都有一个时间上的起点。

关于怎么看特朗普政府的政策和国际体系瓦解进程，各种各样的说法都有，**笔者倾向于认为今天美国的所作所为，其根本意图还不是要“退群”，而是以退为进，以破求立。**特朗普政府想通过“退”的方式来实现国际秩序重建。有人说特朗普行为非理性，讲特朗普政府的政策与美国利益相违背。这些评论在一定范围内或一定意义上是有道理的。然而总体来看，笔者还是认为特朗普政府的政策是有很强的逻辑一致性的。从经济学理上讲，打贸易战的后果一定是双输，至少中短期来看是没有赢家的。从历史上看，1978年我们开启改革开放进程时，人均GDP不足200美元，40年后的2018年，中国人均GDP已近1万美元。同期美国的人均GDP从1万美元增长到近6万美元。

比较而言，**中国取得的成就巨大，但美国的受益更大。**不仅美国，其实几乎所有发达国家都是这样。美国等发达国家受益巨大的主要原因之一，就在于中国大规模地参与由发达国家主导的全球化进程，而支撑这一进程的基础就是美国在第二次世界大战后精心策划并打造的国际体系。

美国放弃使自身获益颇大的国际体系的深层原因，在于中国这样一个大国的崛起，已经开始威胁到美国的全球主导地位。在此笔者想特别强调一下国家规模在国际博弈中的主要意义。新加坡人均收入正在逼近美国，对此美国并不在意，因为新加坡规模太小。然而中国与新加坡在国际政治经济学中的含义完全不同。在中国所有的小事乘上14亿都是大事。

大国间博弈的不仅是经济利益，还有政治权力。政治和经济一个根本性区别在于，经济是大家寻求互利共赢，政治则是寻求基于综合实力差距的权力。在后一层意义上，国际政治经济中的竞争，本质是做强做大自身并打压竞争对手。中国改革开放之初的GDP不到美国的10％，现在则是美国的近70％。美国精英层对中美两国实力相对差距缩小感到不安甚至恐惧并诉诸经济战以应对，从某种意义上讲也是自然而然，因为根据定义，经济战的基本要素之一就是为打压对手不惜牺牲本国利益。

2月21日，第七轮中美经贸高级别磋商在美国举行。图片来自新华网

2018年4月以来笔者多次去了美国，访问了不少机构，见了不少人，印象深刻的是和美国右翼智库人士的对话。**好像各国的右翼人士都有这个特点，就是直言不讳。他们说与中国打贸易战美国是受损，但只要中国的损失更大我们就赢了。他们对输赢的理解还有更深一层的含义，那就是能否通过重新构造一个世界体系并利于美国来确保与中国的差距。**所谓体系，实质无非是一组规则或制度安排。国际规则或国际制度的一个最重要的特质，在于它们的“非中性”，亦即同样的制度对不同的国家意味影响不同。国家规模和综合国力在全球治理中的决定性作用，其充分体现之处就在于制定于己有利的国际制度。

**国家规模和制度设定，是我们观察和理解国际问题的两个基本点。**国家规模与综合国力密切相连，而作为综合国力物质层面的基础，非科学技术莫属，正所谓科学技术是第一生产力。**中国快速成长故事背后的一个关键情节，是中国制造业在全球价值链上的高速提升。**世界知识产权组织在2017年的报告中特别考察了中国在咖啡、太阳能和移动通信领域取得的进步，并得出结论：最近十几年在无形资本价值提升方面，中国人开始了由中低端向高端的加速攀升。

当今世界局势变化的深层次原因归结为一点，就在于中国快速进入高科技产业。有人说中美关系进入新冷战，对此我有些不同看法。冷战期间美国对苏政策的基本特征是遏制，而遏制的本意在于隔离，即尽可能不与苏联及其盟国发生任何经贸和社会往来，最终让苏联因效率低下而自生自灭。

美国对华政策在冷战期间及后来十几年奉行的是接触政策，其核心是将中国纳入由美国主导的国际体系，并通过让中国承担责任来改变中国。接触政策的一个重要结果是中美经贸联系如此之紧密，以至于即使有一部分美国人希望与中国“脱钩”并最终实施遏制政策，美国在未来5到10年也难以做到完全孤立中国且没有太大必要这样做。说它难是因为隔离至少需要世界主要经济体和相当多的发展中国家采取集体行动，说它没有必要是因为中国对美国等发达经济体形成的威胁主要来自高科技赶超而非中低端竞争。

正是基于这样一种分析，**特朗普政府对华政策的轮廓就逐渐变得清晰起来：它介于“接触”和“遏制”之间的某一位置，既要继续享受中国在全球价值链中低端提供的好处，又要规避或阻止中国在高端科技领域的赶超。**为了简洁而准确地描述这一政策，我们创造了一个中文词“规锁”，对应的英文词是confine或confinement。

**“规锁”的基本意思有两个，一是用一套新的国际规则来规范或限定中国在高科技领域的行为，二是借此把中国在全球价值链的位势予以锁定，使中美在科技层级上维持一个恒定且尽可能大的差距。**美国之所以动不动就援引国内法来对付其贸易伙伴，主要原因在于现有的WTO体制无法按照其意愿实现对中国的制约，这其中典型的例子就是美国贸易谈判代表处2018年4月公布的“301报告”，所有焦点问题都和技术有关，诸如所谓的技术盗窃、强制技术转移、知识产权保护等，而中美两国贸易不平衡几乎没有被提及。

美国以及欧洲和日本联合发表声明要改革WTO，其主要意图之一也正在于此。美欧等国家坚持不承认中国是市场经济国家并要求中国接受诸如增加政府补贴透明度等新规则，其主要意图亦在于此。2018年10月美国、墨西哥、加拿大签署的新版自贸协定中包含有“毒丸条款”，简单地说就是为将来和非市场经济国家签订自贸协定设限，其暗中针对的国家也还是中国。需要强调的一点是，美国等发达国家对中国的“规锁”政策是否是一个稳定解，主要取决于双方的博弈策略。从长期来看，由“规锁”过渡到“遏制”的可能性不能完全排除。

关于中国参与全球治理的目标，在一般意义上讲无非是实现全球治理均衡，也就是世界各国对全球治理的贡献和它们从全球治理这一公共产品中得到的好处在边际上相等。换句话说就是全球治理中性的实现，亦即表现为国际规则或国际制度的全球治理得到了所有参与国的无条件的一致同意。当然达到这种状态非常困难，其间不仅要花大力气去克服“搭便车”现象，更重要的是抵御个别发达国家为求得不对称好处而打造非中性国际制度的努力，尤其是当这种努力是损人利己的时候。

具体到眼前，中国参与全球治理的现实目标主要是努力实现全球治理的“中性化改进”，也可以说是推动全球治理改革朝着更加开放包容的方向发展。中国面临的约束条件一方面体现在与美国等发达国家的博弈过程中，另一方面也和国内改革开放进入深水区以及经济发展进入转型期有关。至于中国参与全球治理改革进程的路径选择，简单地说有三个方向：一是在坚守核心国家利益的前提下最小化中美贸易纠纷造成的损失；二是绕到中美双边关系之外，通过积极参与以维护WTO等多边机制的谈判以及推动多边或区域经贸合作的谈判，最大化广大参与国际分工和交换国的收益；三是继续深化国内改革和扩大对外开放。这最后一点，习近平主席在2018年博鳌亚洲论坛所作的主旨演讲中说得非常清楚。

本文原刊于《世界政治研究》2019年第一辑 （总第三辑），中国社会科学出版社2019年5月版。