袁野：替台湾出头！？澳大利亚打的什么算盘？

【文/观察者网专栏作者 袁野】

6月3日，中国海军第31批赴亚丁湾护航编队3艘军舰到访悉尼，在澳大利亚媒体上激起了一阵大呼小叫，堪称“友邦惊骇”。正在外访的总理斯科特•莫里森赶忙出面澄清，平抚受惊的民众。堂堂的“南方大陆”，怎么会被吓成这幅样子？莫里森的此次出访，背后又有何玄机？

“友邦”危急，澳洲“拉兄弟一把”

3日中国海军入港之时，莫里森正在所罗门群岛进行访问，这是他连任总理以来的首次出访，时机和目的地的选择都颇有深意：一方面，香格里拉对话会刚刚闭幕，亚太地区各大国一番唇枪舌剑，好不热闹；另一方面，所罗门群岛与台湾地区的“邦交”正传出不稳信号，澳洲总理的此次出访，也被广泛解读为“拉兄弟一把”。

6月2日上午，中国国务委员兼国防部长魏凤和在“中国与国际安全合作”议题作大会发言。李晓伟 摄 图自国防部网站

所罗门群岛要与台湾“断交”的消息已经不是一天两天了。今年3月，台湾“外交部”次长徐斯俭因此被“立委”围攻，他承诺“在（所罗门群岛）大选之前，邦交不会有问题”；此话一语成谶，4月24日，所罗门大选结束、梅纳西•索加瓦雷第四次当选总理后，问题果然就来了：

5月1日，索加瓦雷在接受采访时透露，新政府正在考虑中断与台湾的关系，并与中国大陆建交。5月20日，所罗门两位最大省份的国会议员领衔向总理施压，要求他在6个月内与台湾“断交”，否则将面临不信任动议。国民党“立委”江启臣称，所罗门50席国会议员中，有22位支持和中国建交，已逼近半数。

所罗门群岛是台湾最大的邦交国，一旦“断交”，后果不堪设想。5月2日，蔡英文“总统”不得不亲自出马，称“这段时间面对大陆打压确实是不断的，会尽最大力量跟友邦联系，稳固彼此感情”。台湾政治大学研究员严震生评估，所罗门若真的有意投向中国大陆怀抱，恐怕不会拖过下半年，成为影响台湾选举的话题。

坚持一个中国原则已成为国际关系准则，同中国大陆建交乃时代潮流、大势所趋，本就是不可阻挡的。退一步讲，中国大陆现在是所罗门群岛最大的贸易伙伴，后者对“一带一路”倡议翘首以盼，这也不是台湾小小的“金元外交”所能蛊惑的。这个时候，就需要“友邦”出场了。

此次访问，澳大利亚总理宣布向所罗门群岛提供2.5亿澳元的援助，在未来十年内用于重点经济基础设施项目。此外，莫里森还将出资为所罗门群岛修建新的总理府和外交部大楼；提供270万澳元以帮助希望前来澳洲打工的岛民；并提供26万澳元资助当地的女子橄榄球队。

对于帮助台湾“保卫友邦”，冲在最前面的一直以来都是美国。去年萨尔瓦多与台湾“断交”时，华盛顿就召回了驻萨尔瓦多、多米尼加和巴拿马的大使，警告三国未来将通过决议案，一旦与台湾断交，美国的援助将会减少。今年5月24日，美国代理助理国务卿帕特里克•墨菲在访问澳大利亚时宣称，夺取台湾在太平洋地区的“邦交国”将“威胁到地区的稳定”；在香格里拉对话会上，代理国防部长帕特里克•沙纳汉也发出了类似论调。

中国企业中标巴拿马四桥项目，图自“中国港湾”

澳大利亚显然也有这种观点，尽管莫里森还没有公开表达它。此举不仅是为了替台湾“出头”，更是为了保卫自家的“后院”。

“我不给援助，也不许你给”

长久以来，澳大利亚一直将南太平洋视为禁脔。历史学家内维尔•梅尼曾写道：当它还是殖民地时，澳大利亚就决心确保西南太平洋仍为“盎格鲁-撒克逊的内湖”。这催生了美国门罗主义的澳大利亚版本：阻止任何未结盟的外国势力在该地区获得重大影响力，是澳大利亚战略学说的核心组成部分。

在此次出访前夕，莫里森就发表声明称：“太平洋地区是澳大利亚战略前景的中心和前沿。”他表示，此次访问发出了“一个非常清晰的信号”，“这是为了重申我们对太平洋崛起计划、对我们的太平洋大家庭的承诺。”

虽然澳大利亚近年来政局动荡、总理更迭频繁，但这种战略思想倒是一以贯之。2018年11月，莫里森在其担任总理后的第一次外交政策演讲中，就将太平洋地区定性为“家庭”，“因为历史、地理上的接近和共同的价值观，澳大利亚作为一个安全和发展伙伴具有天然优势”。此次出访，他也表示：“所罗门群岛是我们太平洋家族中最亲密的成员之一。”

但自二战结束以来，除了苏联在20世纪80年代的短暂尝试，的确没有过任何未结盟势力染指过西南太平洋，所以澳大利亚也就没怎么感受到“保卫后院”的压力。在去年11月的演讲中，莫里森便检讨：“澳大利亚不能把它在西南太平洋的影响力视为理所当然，但我们经常这样做。”

总体而言，澳大利亚并没有好好打理自己的“后院”，对“家庭成员”的福祉也漠不关心。过去几十年里，澳大利亚的对外援助一减再减：20世纪60和70年代，该国官方发展援助（ODA）占国民总收入（GNI）的百分比约为0.65%，而到了2013年工党政府下台前，这个数字下跌到0.37%，联盟党上台后更是大砍一刀，跌至0.22%，对外援助仅占政府总支出的1%左右，是“最不慷慨”水平。这些援助中，只有三分之一投放在太平洋地区。《卫报》感叹：自2013年上台来，联盟党政府已经削减了110亿美元的援助，“澳大利亚作为援助捐助者的表现，以及我们作为可靠伙伴的声誉，近年来已大大削弱”。其他前殖民宗主国，如美国、欧盟和法国的吝啬程度也大同小异，对太平洋国家的援助总额在2011年至2016年期间萎缩了20%。由于私人投资者担心风险、还觉得没钱可赚，西方国家在基础设施建设方面更是乏善可陈。

这些都导致南太平洋岛国虽然资源丰富，但仍深陷贫穷。所罗门群岛2017年的人均GDP只有2426美元，巴布亚新几内亚2488美元。所罗门群岛的互联网普及率仅10%，因为没有光缆，只能依靠昂贵的卫星技术上网。巴新的人口中，只有13%与该国的电网相连。由于太平洋岛国都是小国寡民，又分散在众多的岛屿和大片海洋上，政府提供基本服务既困难又昂贵，所以领导人们对任何外部援助都举双手欢迎。

中国的援助堪称雪中送炭。2014年，中国还是西南太平洋地区的第四大捐助国，落后于澳大利亚、美国和新西兰。但随着中国援助的稳定增长和前三名的纷纷削减，到2018年，中国已经一举跃升为年度最大援助国，2017年承诺的援助额（40亿美元）已经是澳大利亚（8.15亿美元）的四倍。中国最大的援助对象是巴布亚新几内亚，包括35亿美元的国家公路项目，以及农业工业园区、水电项目和医院。

三分之二的中国援助用于道路等运输项目，相比之下，澳大利亚的援助则主要花在政府和民间组织（35%）、多部门/跨部门（15%）、健康（14.4%）和教育（14.4%）等“软实力”之上。《澳大利亚人报》就悻悻地称：“也许中在太平洋地区有更宏大计划的最有力证据就是它经常投资于岛国想要的项目，尽管这从经济角度看是没有意义的。华盛顿沮丧地看着北京投资数百万美元用于开发萨摩亚的体育设施，包括其国家体育场，使得它可以举办太平洋运动会。”

毫不奇怪，越来越多的太平洋国家渴望加入“一带一路”。巴布亚新几内亚，库克群岛，斐济，汤加，瓦努阿图，萨摩亚和纽埃都已经与中国达成协议，这个名单还在增加。

于是澳大利亚杀了出来。2017年，堪培拉取代华为，成为连接所罗门群岛、巴布亚新几内亚和澳大利亚的海底光缆的建设者。2018年，澳洲朝野又联合行动，热炒了所谓“中国在瓦努阿图建设军港”的谣言。这还只是个开始。

“太平洋升级战略”

“我的政府正在将太平洋地区重新置于应有的地位——澳大利亚的战略前景，外交政策，和最高级别的个人关系的前沿和中心……这是我们的后花园（patch）。这是我们负有特殊责任的地方。我们始终拥有，而且永远都会拥有。我们把后背交给彼此。我们不仅仅是合作伙伴，我们是太平洋家庭的成员。”

在2018年的APEC会议上，莫里森以上面这一段令人肉麻的话语提出了他的“太平洋升级（Pacific Step-Up）”战略。今年5月连任后，他再次强调，加强澳大利亚在印太地区的战略地位，将是他未来政府的首要任务之一。

这些都不止是说说而已。今年1月，莫里森成为数十年来首位到访瓦努阿图和斐济的澳洲总理；澳大利亚国防军司令迅速跟进，访问了瓦努阿图、汤加、斐济和所罗门群岛，外交部长朱莉•毕晓普更是忙碌非常。大选后，他任命亲密盟友亚历克斯•霍克领导新成立的太平洋和国际发展部，后者随他一同出访了所罗门群岛。4月公布的2020年预算案也强调了澳大利亚的重新重视：

面向太平洋岛国的ODA较2019年增加8%至14亿澳元，占外援总支出的35%，为近30年来的最高比例。在ODA整体减少的情况下，面向太平洋的部分却在增加。毕晓普表示，政府计划在未来五年内逐步将ODA占GNI的比例增加至0.33%。澳大利亚还增加了派驻库克群岛、法属波利尼西亚、马绍尔群岛、纽埃和帕劳的外交人员。反对党工党也呼吁“重新关注太平洋”，表明这些措施是两党共识。

为了应对“一带一路”，澳大利亚也宣布要建立自己的基础设施投资银行。2018年11月，莫里森宣布将为太平洋地区推出价值20亿澳元的基础设施融资机制，拟定名为“太平洋投资银行（Pacific investment bank）”。此外，还将另外拨款10亿澳元用于澳大利亚出口融资与保险公司（EFIC）。

战略不仅包括混凝土，还少不了大炮。2018年11月，澳大利亚宣布和巴新在后者的马努斯岛（Manus Island）上建立一个联合海军基地，还签署了一系列关于防务和警务合作的协议。马努斯岛上本就有美国的隆布鲁（Lombrum）海军基地，将来可能演变成三国防务机制。巴新是西南太平洋最大的国家，且拥有丰富的矿产资源，若非该国5月下旬出现政治动荡，莫里森本想选择这里作为他的新任期首访之地。

澳大利亚的组合拳并非单打独斗，而是在美国“印太战略”指挥棒下起舞。不止是澳大利亚，华盛顿及其盟友都已经结束了对西南太平洋的“战略疏忽”。去年7月，美国国务院宣布了1.13亿美元的新资金，用于扩大印度太平洋地区的经济参与；9月，美国承诺加入太平洋区域基础设施基金，该机构旨在协调每年给予太平洋岛国的3.5亿美元捐赠；2018年年底，美国国会通过了“更好地利用投资促进发展（BUILD）”法案，这是一个600亿美元的计划，旨在刺激私营部门投资、以抗衡“一带一路”。

美国的介入从来不止于经济，外交和军事才是主角。美国战略与国际研究中心（CSIS）的报告称，中国的崛起及其在太平洋地区日益增长的影响力使得美国比第二次世界大战结束后的任何时候都更加关注该地区。这种关注最为明显的标志就是白宫决定在国家安全委员会（NSC）中新设一位负责大洋洲和印度-太平洋安全的主任，这一角色由亚历山大•格雷担任。美国高级官员对该地区的访问明显增加：今年早些时候，NSC亚洲事务主管马修•波廷格和格雷一起前往瓦努阿图、所罗门群岛和澳大利亚；五角大楼助理印度太平洋安全局局长兰迪•施里弗今年也访问了该地区，前文提到的帕特里克•墨菲亦是如此。今年5月，特朗普还成为史上第一位欢迎帕劳、马绍尔群岛和密克罗尼西亚联邦领导人访问美国的总统。

与此同时，日本也在东南亚做出了重大承诺，通过其2000亿美元的质量基础设施合作伙伴关系，推动高标准、高影响力的基础设施投资。东京还加深了与太平洋岛国的投资、援助和伙伴关系，在萨摩亚建立了气候变化中心，增强其地区外交存在，并增加向该地区派遣的商业代表团的数量。

新西兰将其对太平洋邻国的援助放在首位。2018年春天，总理杰辛达•阿德恩签署了“太平洋重置（Pacific reset）”法案，宣布未来4年新西兰外交预算增加7.14亿新西兰元，在该地区增加发展援助和外交存在。她的右翼副总理兼外长温斯顿•彼特斯更是活跃，在莫里森出访后不久，他也将到访所罗门群岛。

这份名单同样也在增加。法国、印度、韩国、英国和台湾地区都对西南太平洋表示了兴趣。至于澳大利亚，显然将在这场博弈中发挥主导作用。

“不要通过二元棱镜看待中美关系”

实事求是地说，澳大利亚在太平洋地区有着得天独厚的优势。尽管中国对该地区的援助大幅增加，但总量仍比不上澳大利亚。该国仍是巴布亚新几内亚最大的进口来源国，几乎是中国的两倍；在斐济、基里巴斯和瓦努阿图也领先中国。澳大利亚同岛国们的民间联系的紧密程度更是无与伦比：共同的价值观和语言，共同的体育爱好，成千上万的太平洋岛国国民在澳大利亚读书和工作，更多的人则每天浸淫在澳大利亚的电视、广播和网络中。此外，澳洲还拥有深厚的根基、巨大的残余影响力，以及与美国和新西兰等其他地区大国的强大伙伴关系。

但澳大利亚深知，它不应与中国真的在此区域陷入战略对峙。6月3日，莫里森就拒绝支持美国对中国“破坏稳定”的指责，公开表示澳大利亚并未通过“美国或中国的二元论”来看待自己同太平洋国家的关系。他说：“只通过这样的二元棱镜（binary prism）分析世界，将面临巨大的危险……我当然不会（这么做）。澳大利亚当然不会。澳大利亚欢迎中国的经济增长和发展。”此次允许中国舰队到访，也是莫里森政府所释放的善意。

这种态度很大程度上归因于澳大利亚对中国的经济依赖，也归因于美国逐渐趋向孤立所带来的巨大不确定性。几乎在莫里森出访的同一时间，《纽约时报》爆料称特朗普政府曾考虑对澳大利亚铝业征收关税，在军方官员和国务院的强烈反对下方才作罢。特朗普前首席策略师史蒂夫•班农的一席话更是令人浮想联翩：6月1日，在接受《澳大利亚人报》专访时，班农表示“澳大利亚人是该矿区的金丝雀，在唤醒美国方面扮演了重要角色”。过去，煤矿工人会带着金丝雀下井，这种鸟对危险气体的敏感度超过人。如果金丝雀死了，矿工便知道需要撤离。考虑到煤矿在澳大利亚的重要性，班农的这个比喻的确巧妙；但前者是否愿意充当这只“死鸟”，就值得画个问号了。

就算堪培拉乐意为美国充当马前卒，至少在南太平洋地区，他们的话也不一定好使。该地区岛国当下最关心的问题之一就是气候变化问题，毕竟海平面上涨对他们来说是实实在在、迫在眉睫的威胁。但偏偏在这一点上，无论是退出巴黎气候协定的特朗普还是在大选中对激进环保政策说不的莫里森都没有发言权，反倒是中国正充当着对抗气候变化的中流砥柱。

长期冷落、无视邻国的负面印象也不会一时半会儿就消除。《卫报》承认，澳大利亚发展工作者和当地政府的关系非常好，但遗憾的是，太平洋岛国首都和堪培拉之间缺乏沟通。虽然莫里森主张大家都是“太平洋家庭”的一部分，但上一次澳大利亚总理到所罗门群岛“走亲戚”的却是在2008年。盎格鲁-撒克逊人的傲慢更是掩饰不了的：《澳大利亚人报》的一篇社论就赤裸裸地宣称：“几十年来，太平洋上的小岛国一直依赖我们，视我们为朋友和恩人（benefactor）”。

相比于澳大利亚，太平洋岛国更不喜欢在中美之间站队。CSIS报告指出，许多太平洋岛国领导人不会从地缘政治竞争角度看待中国与西方之间的经济竞争，而是倾向于选择为他们提供最优惠价格的国家作为盟友。“由于中国被视为经济发展的受欢迎的外部合作伙伴，因此该地区不希望在与中国竞争方面加强参与。”报告还表示，“太平洋岛国已经明确指出，虽然美国、澳大利亚和新西兰在太平洋的参与得到了加强，但许多人对其是否具有广泛性和可持续性提出了质疑。”

换言之，澳大利亚需要证明自己的热情是真诚的、永久的，而非仅仅是为了战略利益而进行的短期作秀。毕竟，在太平洋国家眼中，中国是贫贱时的患难之交，澳大利亚则是一位有需要时和你称兄道弟、没需要时就一脚踢开的远房表亲。

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