张耀：三次“北极会议”背后的极地治理新变化

【文/观察者网专栏作者 张耀】

北半球暖风习习的春夏之交，在不同的国家连续举行了以冰雪北极为主题的三次大规模国际会议，即3月底在俄罗斯圣彼得堡举行的“北极-对话区域”国际北极论坛，5月7日在芬兰举行的北极理事会部长会议和5月10-11日在中国上海举行的“北极圈论坛”中国分论坛会议。这三次会议虽然都是以北极为主题，有趣的是这三次会议却出现了截然不同的气氛。

大办“北极外交”，俄罗斯身段柔软

3月底俄罗斯在圣彼得堡举办第五届“北极-对话区域”国际北极论坛，这是俄罗斯连续第五次举办这个机制性的国际论坛，俄罗斯普京总统也连续第五次参加了该论坛。重所周知，俄罗斯是北极大国，俄罗斯也一直把发展和振兴本国的北极区域作为俄罗斯复兴的重要策略。尽管目前俄罗斯与西方关系整体处于低迷时期，美国和大部分欧洲国家都因为克里米亚问题对俄罗斯进行制裁，俄罗斯仍然邀请了芬兰、瑞典、挪威和冰岛四个欧洲北极国家的元首和首脑出席本次论坛，很多欧洲国家也派出各种层级和不同领域专家出席了此次会议。

在这次会议上，俄罗斯展示了自己与国际社会合作，特别是与欧洲国家在北极问题上展开多领域合作的意愿，以此来共同应对北极面临的气候变化、环境保护、资源开发、航运管理等问题。  

俄罗斯之所以在北极问题上表现出难得的柔性身段，很大程度上和俄罗斯现在面临的外交局面和北极对俄罗斯未来的重要性有关。目前，俄罗斯依然受到美欧的全面制裁，而且暂时还看不到这种制裁的尽头。5年多的制裁使得俄罗斯的经济深受困扰，以至于今天俄罗斯的GDP已经仅仅相当于韩国的水平，而俄罗斯并没有多少牌可以用来反制西方的制裁，而北极合作似乎是俄罗斯可以用来想欧洲国家挥舞的橄榄枝。

出席第三届国际北极论坛的普京（图片来源：IC photo）

北极设计的气候变化、环境保护、资源开发和航道利用都是欧洲国家非常关注的议题同时也与其利益密切相关。俄罗斯在这次会议上明显地表示出了试图通过这种北极国际合作来缓和自己与西方世界的关系，特别是谋求部分欧洲国家能够率先取消对俄制裁的愿望。

另外，普京在论坛现场也表示：“现在北极地区占俄罗斯总投资金额的10%以上。我们预计，北极地区在我国经济领域将具有越来越重要的意义”。

由于地缘政治方面的影响，俄罗斯现在向西发展和向南发展都面临非常大的困难，辽阔的北方地区和西伯利亚地区与北极密切相关，向东和向北发展为俄罗斯未来复兴与发展提供了巨大的潜力，这也是俄罗斯目前越来越重视北极的重要原因。

展现强硬姿态，蓬佩奥“怼遍全场”

和北极论坛推动北极地区的多边合作、共同应对北极地区出现的问题和挑战的主题相比，5月7日在芬兰举行的北极理事会部长会议的气氛却由于美国方面的激进态度变得迥然不同。

北极理事会是当前北极国际治理最主要的论坛机制，除了8个北极国家作为正式成员国以外，包括中国在内的很多北极域外国家和国际组织是该理事会的观察员国。该理事会每年都会举行部长级会议，讨论北极形势和北极合作议题，一般每次部长级会议会后都会发表共同宣言，阐述8个北极国家对于北极形势和北极合作的共同立场。然而此次会议因为美国国务卿蓬佩奥的一场刺耳发言，使得会议的气氛异常紧张。

蓬佩奥在发言中一口否认之前在欧洲国家有着广泛共识的北极的未来正面临气候变化的威胁，使得欧洲国家舆论大为不解。此次会议主席、芬兰外交部长蒂莫·索伊尼发布声明称，大多数与会国家认为气候变化是北极面临的一项“根本性挑战”，认为应当采取措施以应对。

加拿大的北极地区原住民团体“北极阿萨帕斯卡尔委员会”主席伊瑞斯姆斯对此也表示：“我们很担心。我们承认气候变迁真实存在。”一些自媒体舆论甚至认为美国因为准备大力开发石油天然气等传统能源而在全球气候问题上走回头路（事实上特朗普上台后美国已经退出了《巴黎气候协定》），美国是在把北极气候问题货币化。

同时蓬佩奥又指责俄罗斯的“领土野心可能演变为暴力”、“俄罗斯的军靴已经在雪地上留下脚印”，认为俄罗斯“咄咄逼人”的行为包括宣布增加在该地区的军事存在以及声称对北方海路国际水域拥有主权，这些都对北极造成了严重威胁。对此俄罗斯外长拉夫罗夫当天在北极理事会上表示，俄方对北极地区最广泛的合作持开放立场，没有任何发生冲突、试图采用军事方式来解决这里的问题的理由。

蓬佩奥还妄言中国参与北极治理给北极带来了不稳定和威胁，认为中国不是北极国家，根本没有北极权益，要求北极国家警惕与防止北极地区成为其他国家的所谓“战略保护区”。为此中国外交部发言人耿爽回应说，北极问题不仅涉及北极国家，而且具有全球意义和国际影响。中国不会越位介入完全属于北极国家之间的事务。但在北极跨区域和全球性问题上，中国也不会缺位，可以并且愿意发挥建设性作用。

蓬佩奥在此次会议上怼天怼地怼空气，不但对北极理事会中的俄罗斯和欧洲国家大肆训诫，甚至还对仅剩的理事会成员国也是美国的邻邦加拿大大肆批评，否认加拿大一直宣称的对北极“西北航道”水域的主权，从而在加拿大舆论和社交媒体上引发哗然，加拿大外交部长弗里兰直接反驳到，称加方“十分清楚”该航道属于加拿大。

由于蓬佩奥的发言引发与会国家的不满，各国无法在一些重大问题形成一致立场，结果导致北极理事会部长级会议历史上首次未能在会后发表共同宣言。 

本次北极理事会部长会议未能发表共同宣言（图片来源：网络）

管中窥豹，可见一斑。从最近的三次国际北极会议结果可以看到，美国在国际问题上唯我独尊、一味强调美国利益优先、顽固坚持权力政治的零和逻辑、刻意寻找敌人并以我划线、肆意推行单边主义的行为已经对国际社会以多边主义合作应对当今世界的和平与发展问题的进程以及国际关系准则造成了严重的消极影响。

在北极问题上，特朗普政府正在准备美国新的北极政策。之前，美国对北极虽然也给与了一定的重视，但整体而言，北极在美国全球战略中的地位并不太高。而现在美国无论从经济还是从安全上都认识到了北极的重要性。

蓬佩奥曾在会议上直言道北极地区资源丰富，石油占世界储藏量的13%，天然气占20%左右，而北冰洋海冰融化趋势可能在未来使得联系太平洋和大西洋的北极航线成为现实的商业航线。特朗普又特别青睐石油天然气等传统能源资源的开发，所以北极在美国全球战略中的地位陡然提高了不少。

另外，美国认为俄罗斯大大加强其在北极地区的军事力量，而美国现在在北极地区却没有足够的军事力量存在。因此，美国在未来决定大幅度增加驻扎在北极地区的美军部队，这就使得未来北极地区的传统安全会出现诸多消极因素。

三次“北极会议”背后的治理困境

一系列北极会议上体现出来的问题、尤其是分歧，实际上也体现着当前北极面临的问题。

首先是北极地区地缘政治矛盾冲突再起波澜。

冷战时期，北极地区就是美苏两家军事对峙的前沿阵地。近年来随着国际局势的变化，尤其是俄罗斯与美国及西方国家关系的逐渐逆转和恶化，全球以及北极地区的地缘政治矛盾重新凸显，又由于北极地区的重要战略价值，双方在北极地区针锋相对，竞争激烈，使得北极再次成为地缘政治对峙的焦点。

2014年乌克兰危机后俄罗斯与西方关系跌入冷战后的最低点，美国和欧洲国家开始对俄罗斯进行一系列严厉经济制裁，在安全上双方的敌意也日益加深。在这种背景下，北极国家都开始重视北极的传统安全意义，重新在北极加强部署军事力量。

作为北极海岸线最长的国家，俄罗斯把北极地区作为实施自己海洋战略的重点，不断加强在北极地区的军事力量和军事设施，重新启用和建设了多个军事基地，组建了多个适应北极地区作战的“北极旅”，连续两年的红场阅兵时都出现了专门的北极部队及其装备。俄战略轰炸机恢复了对美国阿拉斯加周边地区以及北大西洋地区的巡逻，并常常与美国和欧洲国家空军战机出现对峙状况。

美国及其欧洲盟国也大幅度加强了其在北极地区的军事部署。美国、加拿大、丹麦、挪威都部署和加强了其专门的北极部队及其装备。美国海军正在调整北大西洋的军力部署，并在去年8月正式恢复冷战时期曾发挥重要作用的第二舰队并明确说明此举针对俄罗斯的“军事威胁”。

去年末，北约在靠近北极地区的挪威海域组织了冷战结束以来最大规模的军事演习，美国“杜鲁门”号核动力航母打击群在时隔20多年后再次进入北极圈，对俄罗斯进行军事威慑。俄罗斯也在北极区域进行了各种规模的多次军事演习，双方在北极近乎出现了剑拔弩张的态势。

其次是北极治理与合作机制面临“瓶颈”。

多年来，在北极相关国家的共同努力下，北极治理和合作在很多方面已经取得了不少的成就，在制度和规范建设上也有所推进，比如成立了以北极理事会为代表的诸多各做和规范机制，确立了极地航行准则，签署了北极渔业协定等。但目前这个进程似乎有减速迹象，北极合作和治理进程呈现一定的瓶颈效应。

一是是北极治理和合作进城目前还缺乏有效的、具有权威性和代表性的国际治理机制。目前北极理事会是代表性最广泛的机制，8个北极国家是理事会成员国，另有诸多与外国家是观察员国，但北极理事会性质上仅仅是相关各国的论坛性组织，并不具备国际组织的法律属性。

由于内部分歧，北极理事会无法被赋予主导型作用，导致其他各种专门机制互相间难以协调，各自为政，比如北极经济理事会，北极海岸警卫队论坛等这些涉及经济社会发展，极地安全搜救等重要领域的机制都是独立运行的。

二是北极国家在北极治理与合作进程中的理念和政策相对保守和内向，使得北极域外国家的关切和诉求难以获得表达和得到重视，例如在现有最典型的北极理事会机制中，域外国家只能获得观察员身份，而观察员在理事会的工作程序中的话语权、知情权是相当有限的，这对于北极国家和域外国家的交流对话、沟通合作显然有消极影响。

三是由于无法形成主导型的治理与合作机制，在北极区域的总体治理上暂时获得迅速的推进，相关国家近来开始“各自为战”，寻求在领域问题上在“志愿者联盟”基础上先行实际的、有效的多边合作，比如在环境保护、气候变化、航道建设、原住民发展、科学考察等领域，相关国家都在寻求新的合作途径和发展方向。

北极航线的集装箱船停泊在格陵兰岛的码头（图片来源：IC photo）

北极治理和合作进程最初的驱动力是气候变化、能源需求、航运前景以及全球化与全球治理理念的推广，但是最近这些问题都出现了问题。由于一些国家不负责任的退出，使得全球应对气候变化的努力出现了波折；世界能源市场的动荡和能源价格不断走低使得开发北极能源的需求也不再紧迫；世界经济的低迷不振使得国际航运业也处于萧条之中；另外一些国家的民粹主义、极端保守主义和现实主义也使得全球化和全球治理进程也出现了逆流，再加上全球地缘政治形势的波动，都使得目前的北极治理与合作进程在前进中出现了瓶颈现象。

“极地丝绸之路”为世界提供了亮眼新方案

在北极治理进程处于徘徊之际，“极地丝绸之路”概念受到了广泛的关注。5月10-11日在中国上海举行的主题为“中国与北极”的“北极圈论坛”中国分论坛会议是该论坛首次在中国举行分论坛会议。“北极圈论坛”是以冰岛前总统格里姆森主导倡立的聚焦北极问题的全球性论坛机制。格里姆森担任冰岛总统期间，中冰两国友好关系获得了积极拓展，尤其是中冰两国签署了北极合作协议。

此次中国分论坛会议大约有30多个国家的政府官员和学者、企业家等约500多名代表参加，大会在两天的会期里通过2场全体大会和20场分会对当前北极合作与北极治理面临的各种问题进行了全方位的讨论，议题涉及北极当前形势发展、中国与北极、中国的“极地丝绸之路”倡议对北极合作的影响和作用、北极的环境保护、北极的科学研究、北极的航运建设、北极的资源开发以及北极的文化旅游等众多领域。

应该说来自不同国家和地区的与会专家对于北极未来，包括对中国与北极的关系和中国的北极政策还有着不一致的看法，但都在进行积极的对话和交流，讨论如何推动北极合作和北极治理更好的发展，保护好、治理好和利用好北极。

作为会议的重要场外活动，格里姆森先生在12号在上海国际问题研究院发表演讲并和上海的有关专家举行座谈。格里姆森先生回顾了“北极圈论坛”的发展，分析了北极当前面临的形势和未来发展的前景，格里姆森先生也积极评价了中国参与北极治理的意义和影响。格里姆森先生称，“北极圈论坛”这种包容性的、多边性的、以对话沟通交流推动北极合作的机制将不仅是我们应对北极形势变化、推动北极合作的工具，也将是未来国际合作的一种新模式。

冰岛前总统格里姆森先生（图片来源：网络）

2013年，中国提出了“一带一路”倡议， 2017年，中俄两国两国领导人共同提出了“冰上丝绸之路”的概念，以促进北极地区的合作发展。“冰上丝绸之路”概念提出后，得到了相当积极的回应。俄罗斯领导人在多次和中国领导人会晤时都强调两国要推动和加强“冰上丝绸之路”的建设与合作。芬兰总统尼尼斯托在最近访华时也与习近平主席共同表示要积极探讨在北极航道开发等项目上的合作机遇，共建“冰上丝绸之路”，促进亚欧大陆互联互通。

2017年4月挪威首相索尔贝格访华时对中国参加北极事务给予了积极评估，并期待挪中进一步增强在北极的科学和研究合作。冰岛更是在多年前就已经与中国签署了北极合作协议。2018年，中国与俄罗斯在北极雅马尔天然气田的合作获得了新的重要进展。2018年7月19日，雅马尔液化天然气项目向中国供应的首船液化天然气通过北极东北航道运抵中石油旗下的江苏如东液化天然气接收站。中俄两国在北极航道基础设施建设上也达成了不少合作意向。

“冰上丝绸之路”是一个开放性的倡议，所有对此倡议有兴趣、并有意愿参与合作的国家都可以在意识理念、制度构建、科学研究、基础设施、人员资金、环境气候、社会文化、资源开发等各个领域开展各种形式的对话与合作，寻找合作机遇和发展潜力。“冰上丝绸之路”摒弃地缘政治思维，倡导合作共赢理念，可以通过各种方式与相关各国的发展规划对接。“冰上丝绸之路”倡议是包容性的合作倡议，与各国其他的合作机制和规划并行不悖。

在当前北极地区地缘政治冲突再起波澜、北极治理与合作进程出现瓶颈现象之际，“冰上丝绸”倡议以及相关国家在此框架下的合作倒不失为当前北极合作的一个亮点、也可能成为未来北极治理与合作的新的选择和方向。

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