房宁：中国政治改革的历程与逻辑
【编者按：改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。在“两会”期间的《政府工作报告》中，“改革”出现了105次，是历年之最，这更加凸显了党和国家继续深化改革的重大决心。
本文以中国改革开放的历程为主要线索，梳理了中国政治体制改革的基本逻辑，揭示了中国在改革开放中不断取得胜利的重要原因，在此与诸君共赏。】
中国政治体制改革的历程
改革开放的缘起
人们对改革开放的缘起有很多种解读。很多人提到，改革开放是“逼出来”的。尽管GDP并不是很好的衡量经济发展的方式，但是相比之下还没有比它更好的方法。
图1是1953年到1978年中国GDP增长率的曲线图。我们可以看到，这段时期经济增长有过数次起伏。1958年到1961年是一次大起大落。1967-1968年是第二次经济下降。1976年又是一次，这一年多灾多难，毛主席和周总理在相继过世，当时经济社会面临许多困难，可以说问题很严重。
图1 1953-1978年中国GDP增长率
而20世纪70年代，就在当时我们“以阶级斗争为纲”的时候，我们周边的国家和地区正处于经济发展的高涨时期。西方产业资本逐渐向亚洲发展中国家（地区）扩散，新一轮经济全球化席卷全球。
日本率先实现经济起飞，韩国、新加坡、我国台湾省以及香港地区经济加速增长，实现了初步工业化，被称为“四小龙”。当时它们经济都发展了，初步实现了工业化。这和当时我国经济情况形成巨大的反差。我们在道义上、在经济上都面临着巨大压力。
我个人研究这段历史认为，改革开放有很大的必然性，当时国内有两件大事不能不提。
一是“文化大革命”时期，先后有近2000万知识青年上山下乡，这是和工业化、城市化、现代化的潮流背道而驰的。打倒“四人帮”后，各地知识青年纷纷要求回城，云南的知青集体上访，知青回城问题已迫在眉睫。
二是“大逃港”，当时广东很多地方，大批农民、居民从深圳非法越境去香港，逃港潮甚至波及湖南、广西等省。从20世纪60年代开始，官方记载有四次“大逃港”，深圳的农村已是“十室九空”，青壮劳力基本上都跑到香港去了。香港方面公布的数据，前后大概有54万人“逃港”成功，还有很多没有成功的。
在这样一种内外交困的压力下，邓小平给当时的广东省委书记习仲勋讲，要杀出一条血路。当时改革开放就是在这么一个背景下开始的，它有很大的必然性。
国际上有一种舆论，认为中国经济改革的成效争议不大，而在政治体制改革方面存在争议，有人认为政治体制改革还没有破题、改革滞后等等。
什么是政治体制改革？我们从什么地方开始进行政治体制改革？首先是对“文化大革命”期间政治上的高压和全面管制型体制的改革。改革这样的体制，当然首先是进行政治改革。它不一定是某一项具体政策，但它要克服多方面的阻力。
当时广东省委的吴南生到汕头传达十一届三中全会精神，那里是他的老家，他十几岁时就光着脚跑出来参加革命。回到汕头后夜不能寐，他说看到家乡真是满目凄凉，去那里拍旧社会的电影都不用再搭棚子。当晚他拍了一封100多字的电报给广东省委，坚决要求进行改革，他当时是准备回去坐牢的。回到广州后，习仲勋跟他聊了一晚上。
由此可以看出，改革首先是要冲破政治上的阻力。没有相应的政治环境，大家连提出解决改革的问题都没有机会。
20世纪80年代初的四大政治改革
**干部四化。**改革开放30年的时候，我曾经做了一个口述史，访问了一些老干部，他们是随着改革开放一路走过来的，参与了改革政策的制定。他们不约而同地讲到，改革开放是从“干部四化”、废除领导干部终身制开始的。
改革开放首先要从政治上解决问题，政治上解决问题首先要从干部开始。要调整干部队伍，把一大批年富力强的干部放到各级领导岗位上，这样才能贯彻中央的改革开放路线。一方面在干部队伍中清理文革中的“造反派”。同时成立中央顾问委员会，年龄偏大的老同志退居到二线。同时，中央提出了干部“四化”标准——革命化，年轻化，知识化，专业化。
革命化就是拥护改革开放。年轻化意味着年富力强，年轻干部也要求知识化和专业化。中央要求把那些有真才实学的、文革时期不跟着刮风的年轻人放到关键岗位上。
改革人民公社体制**。**计划经济时期，国家为获得工业化建设所需资金，需要在为广大农民保持最低社会保障的情况下，主要从农业获取最大的经济积累。人民公社就是在这样的背景下建立起来，并逐步完善的。人民公社的“政社合一”体制，一方面行使组织集体化生产的职能，同时也保证实现低成本的农村社会治理。
经济体制改革要发挥市场的作用，自然要把人民公社体制改掉。三年自然灾害以后，在东南沿海一些边远地区，人民公社实际上只剩下形式，尽管公社和大队小队的组织还在，但农民自发组成“小小队”，实际上就是以家庭为单位，各干各的，这种情况在温州非常普遍。
到了上世纪80年代初，正式取消了人民公社，恢复乡镇政府，村级实行自治，这是农村重要的行政体制改革。
上世纪广为流传的人民公社宣传画 图片来源 网络
**简政放权。**有人说中国的改革开放，不就是搞市场经济吗？在体制转型中，市场经济确实是主要的内容，但搞市场经济不是改革的目标。我们不能忽略中国特色，什么是中国特色社会主义？什么是社会主义市场经济？大家确实需要思考。
全世界搞市场经济的国家很多，但是都不像中国这样发展得这么快，有些国家甚至半途而废，成为失败国家。
我给大家推荐一位学者，就是美国哈佛大学的傅高义（Ezra F. Vogel），他是专门研究亚洲问题的。20世纪60年代，他研究日本时，写了一本书叫《日本第一》。中国改革开放后，他转而研究中国问题，20世纪90年代，他写了《先行一步》一书，当时他预言：在发展中国家，中国的发展一定很快，因为中国有两个积极性，一个是方兴未艾的市场经济，那就是给人民群众权利的保障，发挥人民群众的积极性；再一个是政府的积极性。
傅高义注意到，各地政府在因地制宜组织发展，特别是他关注到广东。像吴南生、袁庚这样的一些干部，他们以极大的勇气、卓越的眼光和实事求是的精神，在地方和基层推动了改革。
中国政府在组织经济发展，在组织市场方面起到了很大的作用。每一个成功的民营企业家背后，实际上都有我们的政府和政府官员。当然，官商关系紧密可能给带来另外的问题。
简政放权带动了两个积极性，形成了各个地方之间的竞争，推动了中国发展。
这本身就是政治体制改革，它改革了权力过分集中于中央的体制，同时促进了政企分开的改革。如果说改革开放是中国发展的关键一招，在我看来简政放权就是政治改革的关键一招，也是经济改革的关键一招。
中国地方大、情况复杂，必须因地制宜，不能一刀切。我走过中国很多城市，今天看最漂亮的城市还是深圳，短短30多年发生了翻天覆地的变化。这样剧烈的变化以前没有，以后也不一定会有了。
**恢复法制。**文革后我们痛定思痛，废除了文革的“四大自由”（大鸣、大放、大辩论、大字报），摆脱文革时期的混乱，恢复法制、恢复秩序。这也就是恢复人们的预期，使人们的行为有规律可循。这是改革开放首先要做的一件事情，否则就不可能有各种自主的经济行为。所有这些都是政治方面的改革。20世纪80年代初，中国做了这四件事，拉开了中国改革开放的序幕，也为改革开放开辟了道路，提供了保障。
从“十二大”到“十三大”的探索
这一时期，中国政治体制改革进入了实施的阶段。十二大之后，展开了全面的经济体制改革，对改革已经有了一个整体的设想和规划。“改革、开放、搞活”是流行于全社会的共识。
在十三大之前，有过一个关于政治体制改革的详细规划，其中的一个关键问题就是党政分开，改革党政不分、过于集中统一的体制。党政分开，党要管党，党要管大事，让政府、社会和人民群众发挥好各自的作用。从而激发体制的活力，推进经济社会的发展。
其次是基层群众自治制度。中国政治体制的基础有四个方面，就是人民代表大会制度、共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。其中前三个制度在改革开放前已经建立，改革开放以来继续探索、发展、完善。
基层群众自治制度是政治体制改革的产物。农村主要是村民自治，城市基层的居民委员会也是一种自治，但影响不如农村大，关注度也没有那么高。企业和事业单位还有职工代表大会。基层群众自治制度是在上世纪80年代建立起来的，今天还在不断完善。
中共十七大将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴 图片来源 新华社
坚持“四项基本原则”，突出党的领导
1989年政治风波后，我们在改革开放的思想路线方面经历了一系列调整，批判了反对中国特色社会主义路线的论调，坚持在党的领导下推进改革开放。
首先，加强党的领导，实行党政分工。西方政治学的主流思想认为，政治发展的主流就是从专制到自由，就是权力分散化。但著名的政治学者亨廷顿的政治发展概念是适应论，认为政治体制好不好，没有绝对的评判标准，关键看效果、看它的适应性。
昨天的事今天干是不对的，明天的事拿到今天来干也是罪恶；只能按照发展的阶段来选择最适合的体制，这样的体制就是好的体制。
1989年的调整，在政治体制上首先就是总结这个问题。1989年国内外风云交汇，特别是东欧发生了剧变。当时我们意识到，党的领导是不能够离开具体的权力操作的，共产党是一个领导党，不能说就管自己的事，还要负责对国家政策的领导。所以当时就提出，不能把党政分开绝对化，实际上也分不开。
第二是思想的整肃，反对资产阶级自由化，重新强调了四项基本原则。不过它仅限于思想的整肃，在组织上没有做过大的调整。当然在组织上更突出了党的政治领导和政策的领导。
第三，还有一个重要举措就是分税制。分税制是经济方面的改革，但其本质是一个权力的划分和资源的调配，所以也是一项重要的政治举措或政治改革。分税制解决了财力过于分散的问题，加强了中央的财力。有的时候，政治体制改革、经济体制改革或社会体制改革，三者无非是角度或抽象层次不同，实际上对象是同一个，很难分开。分税制改革使我们更有条件集中力量办大事。
20世纪90年代以来，中国进入了快速发展的“黄金十年”，这和分税制的实施有关系。当然它带来了另一方面的问题，就是现在越到基层事越多、但资源越少。这当然也需要在改革中不断地调整。
中国政治体制改革的内在逻辑
党的领导、人民当家作主和依法治国的统一
梳理改革开放的过程并不难，但是改革内在的规律性是什么？党的十六大报告把中国的政治模式概括为：把党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来。这是中国共产党带领中国人民在改革开放实践中形成的非常重要的认识。
很多人可能把这些当成一个套话来听，我试着把它翻译成学术语言。就是说，在世界现有经济格局和现有秩序的情况下，一个发展中的大国要想迅速发展，就不能走寻常路，要有两个积极性：一方面要集中国家的权力，另一方面还要给人民相应的自由权利（主要是指经济、社会权利）。
其实，日本明治维新时期的国权派伊藤博文、大久保利通、岩仓具视等人就持此认识。
中国的改革开放，目的是迅速实现工业化、城市化、现代化。在工业化、城市化时期，社会会发生若干重大变化。第一是社会大流动，人民从第一产业流向第二产业、第三产业，从农村流向城市，从低社会身份流向高社会身份。社会流动带来了身份改变，身份改变带来了社会的积极性、主动性、创造性以及财富的增加，这样形成新的社会结构，导致社会关系的大变化。
在这种机制之下，不同的权力结构会形成不同的效果。人们要实现身份的改变，要追求成功卓越和美好生活，有两种可能的办法：或者通过自己的知识和勤劳，通过创造性的劳动或经营来实现；或者通过集体的政治行动、政党行动，通过选举来改变政治权力的归属，利用政治权力改变社会价值的分配。
中国共产党第十六次全国代表大会 图片来源 人民网
美国政治学家戴维·伊斯顿给政治下了一个定义，叫“社会价值的权威性分配”。但如果在工业化进程中开放政治权力或选举，就会形成一种分配性的激励，人们希望通过政党政治和选举改变分配的方案、占有经济发展成果。如果是这样，那么社会就不是以经济建设为中心，而是以“阶级斗争为纲”了。为什么很多发展中国家一选举就乱，就是这个原因。发达国家已经过了这个阶段。不过现在西方社会矛盾重重，同样也面临这个问题。
所以在这种情况下，我们意识到，要开放权利的通道，给人民群众流动和迁移的自由，给他们向上流动的可能。所以高考制度对社会流动和社会身份的改变特别重要，它是用和平的、相对公平的方式形成社会分层。这样我们就能理解：首先，党的领导意味着国家权力的集中。权力集中的意义是实行战略性的发展，这也是成功的发展中国家的共性。
所谓战略性的发展包括四个方面：
第一，它提供发展规划，并转化成国家的战略规划，比如我们的五年计划（规划），以及“中国制造2025”和“两个一百年”战略目标等。
第二，提供初始资本，国家通过一定的筹资融资方式将民间的资金集中，或通过开放政策和金融借贷引进外部资金等。改革开放初期地方政府都很穷，广东要搞特区没有钱，于是借鉴香港经验，招商局率先在蛇口开发2.4平方公里工业区，土地招租，招商引资，很快就发展起来。
第三，基础设施建设，“三通一平”，“七通一平”等等。
第四是软环境建设，法制、医疗、社会教育、政治保障，这是政府的职责。
外国人观察中国，他们说中国社会主义的特色首先是干部培训。中国的干部要学习，这是很正常的，非洲人就觉得太有意思了，他们的干部都是精英，从没想过还要学习。而东南亚最看重中国的五年规划，认为战略性的发展，是中国发展速度快的主要原因。
另一方面，就是要给人民权利。共产党领导下的权力集中，和人民群众的生产生活之间是什么关系？就是“依法治国”。依法治国可以看作一个政权的人民契约，一种政治关系，就是通过法治规范领导方式。邓小平在改革开放之初就说过，不能因为领导人的改变而改变，甚至不能因为领导人注意力的改变而改变。因为在这个发展阶段，我们只能集中国家的权力，不能形成各方面为权力竞争的局面。但是在权力高度集中的情况下，领导方式就变得非常重要了。
怎样评论一个制度是好是坏？习近平主席曾经说，鞋子合不合脚，自己穿着才知道。一个国家的发展道路合不合适，只有这个国家的人民才最有发言权。这是适应性的问题，是阶段性的问题。亨廷顿在政治学有一个重要的贡献，他说好的制度，不管是协商还是选举，最重要的是规范。规范化的制度就是好的。所以政治体制一定要按照规范，实现制度化，规范化，程序化。
坚持四项基本原则：中国改革的逻辑起点
中国的改革是从1978年开始，中间有很多的波折。
苏联早在赫鲁晓夫时期就曾经搞过改革，但是失败了。上世纪80年代苏联也开始搞改革，苏联的社会主义制度比我们的历史长，比我们发展水平高，比我们国力强。1986年戈尔巴乔夫启动改革，但是改革进行五年后，苏联就解体了。中国的改革开放到目前为止可以说是成功的，初步实现了中国的工业化、城市化。
中国和苏联的改革，一个成功，一个失败，其内在的规律是什么？中国改革成功的内在原因是什么？我们说改革是有风险的，有的国家比中国更有基础，改革却遭到失败，而中国避免了失败。这其中，确实有一个逻辑的起点对了，在这个意义上我们真的要感谢邓小平。
1979年春天，北京召开了著名的理论务虚会，会议结束时，邓小平发表了一个讲话，后来收录在《邓小平文选》第二卷，就是《坚持四项基本原则》。我认为这是中国改革开放的逻辑起点。
我们把1978年的十一届三中全会作为改革开放的起点。三中全会原定的主题是总结文化大革命的经验教训，在会上引发了一场讨论，最后决定要进行政策的重大调整，党的中心任务转移到经济工作上来。此后中国共产党形成了共识，要提高认识、统一思想，全党步调一致，这样事业才能够成功。
党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期 图片来源 人民网
当时叶剑英建议开一个理论务虚会，统一思想，取得共识。理论务虚会是1979年1月18日召开，160多人参加。但是在会上出现了很多种声音，思想非常活跃。当时西单有个“民主墙”，大字报很多，常有人公开发表政治意见，还有上访人员。理论务虚会上有些人白天在会场，晚上到西单看大字报，第二天拿到会上讨论所见所闻。这样理论务虚会越开越热闹，开到3月底还没有结论，于是邓小平在3月30日到会，发表了《坚持四项基本原则》的讲话。
一些西方学者认为，中国的改革和苏联的改革的区别就在这里。1978年后大家都希望进行改革，认为必须改革现行体制，改善人民生活，让社会主义体现出它的优越性，比日本、比亚洲“四小龙”搞得更好。但是怎么改，要解决哪些问题，可能遇到什么风险，并不完全清楚。
邓小平在这次讲话中提出，我们首先要决定不能改什么，具体怎么改大家可以深入研究。中央首先告诉大家，马克思主义不能改，共产党的领导不能改，社会主义制度不能改，人民民主专政不能改，要坚持这四项基本原则。这样我们就在保证基本的政治安全、社会稳定的情况下开始了改革。这样就防范了颠覆性的错误。政治是整体性的东西，法律某一条文可以调整，但是政治决策不能推倒重来，开弓没有回头箭。
所以我们的改革先从局部开始，在不断试错中推进。这是中国改革的一个重要逻辑，也是一项成功的经验，它是渐进式改革方式，而不是像苏联采用了“休克疗法”，它是有弹性的。马克思主义也是与时俱进的。这是它的一个逻辑起点。
和苏联改革对比一下就更清楚了。戈尔巴乔夫认为改革一定要破除障碍，在这之前苏联经过了很长的停滞时期，权力过于集中，政治领导僵化。于是推论改革首先要改变共产党的领导，接着走下去就成了“刨祖坟”，把苏联社会主义的体制、价值，乃至各级干部都一概否定，那就会风起云涌了。他们的问题就是没有辩证的思维，不懂得渐进的、逐步推进的方式。
四个基本经验：中国改革的逻辑展开
中国正确地采取了不同的逻辑和方式。
第一就是“三统一”，把保障人民权利和集中国家权力统一起来，把协商民主作为民主建设的方向和重点。在经济社会发展过程中逐渐扩大人民的权利，采取问题推动和试点推进的策略。这就是以“四项基本原则”思路展开，而不是以追究历史的是非对错展开。
邓小平提出“解放思想，实事求是，团结一致向前看”，在此之前，历次政治运动积累的问题成堆，如果每件事都仔细追究，分出是非、为历史错误担责，那么文化大革命就不是结束了，而是重新开始了。中国会再一次陷入动荡和对抗，就如同1991年以后的苏联、匈牙利、保加利亚，我们就不会有这40年的发展，不会有今天的建设成就。所以这是非常重要的。邓小平说要向前看，而戈尔巴乔夫认为向后看才迈得开步，忙着纠正错误、追求真理，最后适得其反。
第二，与此同时，又要有民主，要调动大家的积极性。
邓小平有一句话说，“调动积极性是最大的民主”。 所以中国关于民主的概念和西方是不一样的。西方教科书关于民主的定义，是民主的概念，但不是唯一的定义。邓小平也给出了一个民主的概念，就是调动积极性。给人民以自由，给人民以权利。在这种情况下，中国的民主就是协商民主。
我喜欢用一个比喻：西方的民主是“点厨子”，去意大利餐厅就是披萨，到中餐馆就是宫保鸡丁；中国的民主就是一个“厨子”，但可以点菜，可以商量。政策民主，协商民主。在社会实质的政策上可以吸收大家的意见，可以有反馈，可以协商。中国现在也大力推进民主，以协商民主为重点，不以选举民主为重点。
第三，随着社会经济发展和进步，循序渐进，不断地扩大和发展人民的权利。我们是有宪法的，我们的宪政就是依法治国，依宪治国，这和西方宪政不一样。西方宪政的意思是宪法司法化，要让宪法里的所有原则都兑现，那这就是有内幕的了。
中国的依宪治国不同于西方的宪政 图片来源 网络
美国本来以为中国的政权会垮台，后来就很失望，于是要求中国马上兑现中国宪法中有关权利的条文。但学法学的都知道，宪法变成法律，在实际实现中是一个漫长的过程。马克思主义认为，权利不是天赋的，而是经济社会的发展逐渐带来的，法律是实际权利的外在表现。
美国独立建国80多年以后，宪法才确认了立国的基本原则即“人人平等”，从宪法到法律，完成这个过程，大概经过了将近200年。中国的宪法变成法律是一个逻辑，一定要随着经济社会的发展，逐渐地扩大人们的权利，而不要采用超速的办法，不要用理想化的办法。
最后就是逐步推进，一切经过试点，摸着石头过河。我们在改革起步时没有从顶层开始改革，基本是从问题入手。这是条宝贵的经验。问题推动有什么好处？现象大于本质，问题背后一定有更深层原因。
而且政治有风险，我们通过试点的办法来做，会有纠错的机会和空间。这是在大逻辑下面的小逻辑。到十八大以后，提出顶层设计和摸着石头过河相结合，因为情况越来越复杂，很多政策互相打架，需要加强政策之间、法律之间的协调性。
在社会领域中，整体设计有它一定的必要性，但实际贯彻必然有曲折。政治的本质就是利益综合，不可能按照一个思路走到底。什么时候达成共识，政策就能够出台，利益综合是达成共识的条件。
所以顶层设计其实就是加强政策之间的协调性。一个制度一旦形成，后面需要调整、发展和完善，它是有路径依赖的。整体的策略是问题推动，现象大于本质，重实际效能。经过试点推进，给一个试错和纠错的时机，也就是风险控制，这就是改革逻辑的展开。
本文根据作者于2018年11月28日在中国政法大学“中信大讲堂和蓟门法治金融论坛”所做的主题演讲“中国政治改革的历程与逻辑”整理而成。