苏奎 | 外部监管不是万能的，食堂安全关键在学校—食堂利益关系
【文/观察者网专栏作者 苏奎】
教育和食品安全都是人们普遍关心的，一旦“结合”成校园食品安全问题，引爆舆论、轰动全国是大概率事件。
即使最终事情得到了解决，学校的教学秩序已经受到严重影响、投资人损失也不小，监管机构被问责，有些家长还可能涉嫌违法，可以说没有赢家。舆论退潮后，有可能找到校园食品安全问题的症结与解决之道吗？
一、食堂外包违法吗？
在校园食品安全事件中，如果存在食堂外包的现象，往往成为事件焦点。因为人们普遍认为，私营餐饮企业以营利为第一目标，学生食品安全问题由此被排到了企业营利目标之后。
学校食堂外包究竟有无违法或者违反政策规定呢？《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》（2002年9月20日教育部、卫生部令第14号）第二十四条规定：食堂实行承包经营时，学校必须把食品卫生安全作为承包合同的重要指标。显然，学校食堂是可以对外承包经营的。
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2018年1月28日，教育部在其网站向社会公开征求《学校集中用餐食品安全管理规定（征求意见稿）》的意见，征求意见稿的第十五条规定，学校食堂应当坚持公益性原则，不以营利为目的。中小学食堂原则上应当由学校自主经营、统一管理。然而，在2019年2月20日公布的正式版本《学校食品安全与营养健康管理规定》第二十三条却规定：学校自主经营的食堂应当坚持公益性原则，不以营利为目的。引入社会力量承包或者委托经营学校食堂的，应当以招投标等方式公开选择依法取得食品经营许可、能承担食品安全责任、社会信誉良好的餐饮服务单位或者符合条件的餐饮管理单位。
显然，教育部门对于学校食堂能否外包经营经历了一个明显的转折，从原则禁止外包经营变成了允许有能力的承包单位规范经营，并明确要求以招标方式选择经营主体。也就是说，从国家有关部门的法规（章）来看，食堂外包是合法的。
不过地方上也会有更细致的规定，例如四川省食药监部门在2014年制定了规范性文件《四川省学校食堂食品安全管理办法》（川食药监发〔2014〕79号），第三十二条规定：义务教育阶段的学校食堂应由学校自主经营，统一管理，不得对外承包。
有人认为，十二年一贯制学校不在相应规定的约束范围内。但如按此逻辑，民办教育促进法规定的“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，岂不是可以理解为可以举办营利性十二年一贯制民办学校？
从规定的目的分析，仍在接受九年义务教育的学生因年龄尚幼，身体处于发育阶段，食品安全和营养问题更为敏感，且学生对食品的安全性识别能力更低，为了更好地保护义务教育阶段的学生，由此规定了义务教育阶段的学校需要投入更多的资源于食品安全，并不得将食堂外包。
换句话说，“不得对外承包”的禁止性规定不是对不同性质学校的约束性规定，而是对不同阶段学生的保护程度的差异性规定。所有对义务阶段学校的管理规定都应该同时适用于十二年一贯制学校，如不然，岂不是纵容此类学校堂而皇之逃避监管！
由此，对义务阶段的学校不得将食堂外包经营的理解应该是义务阶段的学生应该在学校自主经营的食堂就餐，或者是有义务阶段学生的学校应该有自主经营的食堂，十二年一贯制的学校可以同时引入社会企业经营的食堂。这样才更合乎逻辑。
然而，还需要注意的是，地方政策与国家规定也有矛盾之处。在法律上层级上，地方性政策只是部门规范性文件，并不能称为法律，而国家的规定是部委规章，属于广义上的法律，在法律层级上远高于地方的部门规范性文件。也就是说，四川学校食堂外包并不能称为违法，只能算是没有遵从地方监管部门的行政指导。
2019年4月1日开始，《学校食品安全与营养健康管理规定》将在国家层面正式合法化食堂外包，地方监管研究的重点应该是如何规范这种模式，如何利用这种模式强化食品安全。
二、纽约的教训：监管不是万能的
美国作为世界最大的发达国家，有关学校食品安全的标准规范、法律法规可以说已经相当健全。国会立法要求从2005年7月1日开始，凡是接受联邦全国学校午餐（NSLP）和早餐（SBP）项目资助的学校应该每年至少2次接受卫生部门强制性食堂卫生检查，且学校应在显著位置张贴最新的检查报告，公众可以要求学校提供报告副本。
纽约教育局管理着美国最大的中小学教育系统，中小学生超过100万，其属下的学校食品办公室负责向纽约中小学校提供早餐和午餐，早餐服务的学生约23万，吃午餐的学生更超过了62万。规模如此之大，开支自然也相当庞大，除开联邦政府的拨款外（午餐主要由联邦政府资助），2017年市教育局开支就高达5.2亿美元。为担负起如此之大的责任，纽约市在联邦法律之外，又精心设计了相应的监管体系。
人是安全管理中最重要的因素。为保障食品安全，所有学校的厨房人员都要接受纽约教育局专门的任职和在职培训，如厨师和助理厨师需要接受2周的培训，其他人员培训时间为1周。除了教育部门的培训外，每个学校还要至少保证有一名人员参加过卫健部门有关卫生和食物处理的专业培训，完成15小时的培训后获得卫健部门颁发的食品安全防护资格证。
政府部门还制定了严密而有量化的监管体系。纽约教育局设有食品技术处（Food Technology Department），专责学校食品安全监管，通过不定期检查学校食堂发现安全问题，检查每年不低于2次。除了市教育局的检查外，各学区的督察员（supervisor）每年也要求至少完成一次对本学区学校食堂的检查。
然而，事实却是纽约学校的食品安全并不能让人放心，政府的监管并不总是有效。2016年，12月7日，纽约州民主党参议员杰夫（Jeff Klein）、黛安（Diane Savino）、杰西（Jesse Hamilton）、玛莉索（Marisol Alcantara）等人联合发布了一份遭媒体称为“令人作呕”的纽约市公立学校食堂卫生调查报告。
报告基于纽约市卫健局（DOHMH）的检查结果，检查范围包括食物处理、食物温度、厨房人员卫生、厨房设施维护和害虫控制等，检查人员会依据违反有关食品安全标准和规范对食品安全造成的危害程度予以扣分。在这份报告中，报告撰写人员将纽约卫健局用于餐饮行业的卫生评级体系用于分析纽约的学校食堂。
在2015-1016学年，纽约卫健局实施了学校食堂卫生安全检查2976次，平均每个学校受检2.16次。好消息是绝大多数检查结果（85.62%）可以达到A级（扣分少于13分），问题比较突出的检查结果(C级，扣分超过28分)也从3年前的1.72%下降到1.11%,降幅达到了35%。
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然而，检查共发现违反食品安全问题高达8114个（平均每个学校2.73个），其中严重的违法食品安全规程问题（critical violations）有1378个（平均每个学校0.46个），相比3年前，反而增加了19%。没有扣分的检查从3年前的20.66%下降到18.85%，达到A级的检测结果同样也从87.88%下降到85.62%。更值得注意的是，问题比较突出的学校（C级）仍然高达31校次，还有61所学校受到了不止一次的检查，却始终无法达到A级。
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存在老鼠活动的证据（尽管检查人员没有直接看到老鼠）属于严重违反食品安全规程问题，检查人员对320所学校的442次检查都有发现此类问题。厨房内存在苍蝇则是另外一个严重食品安全违规现象，136所学校（155校次）被查出苍蝇飞进了厨房。蟑螂问题也不少， 61所学校（64校次）的厨房被检查人员看见了正在活动的蟑螂。看到这样的内容，无怪乎媒体将这份报告称为“令人作呕”。
议员们据此认为单纯政府的监管并不能解决学校食品安全问题，还需要社会的监督，特别是通过更加公开透明的信息让家长也参与到监督中来，使学校食堂的卫生状况成为家长选择学校的重要参考因素。调查报告发布后，直接促成纽约州议会在2017年2月6日通过了有关学校食堂卫生信息公开的法案。
法案要求纽约市各学区教育部门应将学校食堂卫生检查报告在网站上公布，包括检查时间、违规具体内容和严重程度以及学校整改措施，学生家长应该可以通过学校名称或者地址对检查报告进行检索。且校长必须每年至少一次通过信件、电子邮件、学校通讯等任何有效的方式告知所有学生的家长或监护人查询本校食堂卫生检查报告的渠道。
三、关键在于学校—食堂的利益关系
学生是家庭的希望，是国家的未来，对学生的保护需要可能的最高标准。学校的食品安全触及社会的道德底线，社会的容忍度不是低，而是零容忍。食堂的非经营性是落实安全第一的重要保障，这也是各级监管部门制定政策法规背后的逻辑。
然而，学校是教育的场所，食堂管理，特别是服务几千人的大食堂管理并非其长。承认食堂或者餐饮管理的专业性，学校要聚焦教育主业，或许正是国家最新规定背后的意涵。但需要注意的是，食堂的非经营性与自主经营并不是同义词，自主经营同样可能是利益优先，非经营性与食堂的外包管理也并非天然矛盾，关键在如何外包。
据《中国经营报》记者从行内人士了解，承包学校的食堂，按照招标要求，一般需要交纳10%左右的管理费，有的甚至高达30%～40%，要不然就得私下对相关领导打点。这样的外包，实际成了学校一个重要的经营项目，成为学校重要的利润来源，也变相将义务教育阶段不得举办经营性学校的规定架空。学校自身就是食堂的经营者，在一定程度上，学校与食堂实际经营者属于利益共同体，只有保障了食堂实际经营者的利益，学校的利益才能得到保障，学校哪里有动力严格监管食堂经营呢？按照业内人士的爆料，这样的承包模式下，经营企业只能压缩成本，采购便宜的蔬菜和肉制品，甚至于过期食品。这就导致一些诸如“僵尸肉”（冰冻多年销往市场的冻肉）、变质食品等流入食堂。
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学校外包食堂的目的应该是充分利用专业企业的管理经验、物流体系等，从而提高学校食堂的运行效率和安全管理水平。因此，食堂外包准确的说法应该是购买服务，而不是承包。购买服务，不是学校增收的途径，也不是“以包代管”甩包袱，而是通过竞争方式寻找成本约束下的最好服务，是学校为了更好履行为学生提供安全健康饮食的义务。对于食堂服务的实际提供者来说，其利润的来源是专业管理收益，而不是食堂经营利润，如同酒店行业的专业品牌管理企业。
国家对于学校食品安全不可谓不重视。2019年2月20日教育部等相关部委刚刚公布《学校食品安全与营养健康管理规定》，2月24日，中共中央办公厅和国务院办公厅又印发了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》。
地方监管部门也确实在行动。2018年4月24日，成都市教育局和食药监局在学校食品安全专项治理工作方案中提出，对学校食堂监督覆盖率达100%，对违法违规行为查处率达100%，全市学校食堂基本实现“明厨亮灶”全覆盖。
图片来源：成都市教育局
事实再次证明，政府部门的监管不可能时时处处，无可否认有其局限性。**学校购买食堂服务，自然就不应该有所谓的管理费。学校不再是食堂实际服务提供者的经营合伙人，而是监管者。但学校作为服务购买方，作为现场监管者相比政府部门的监管者拥有更多的信息，监管也就更加有效。相比自主经营，实际上监管力量更强了。**当然，这种模式最大的弊端可能是厨房人员对学校的归属感要弱于学校直接管理的食堂，厨房人员归属感在很大程度上会影响服务的主动性。因此，厨房工作人员的稳定性应该是购买服务合约的重要条件。
事实上，食堂外包在国际上也是一个较为通行的做法。如美国学校食品外包服务行业2009年营业额高达430亿美元，行业形成了3大巨头：Aramark, Compass Group以及 Sodexo，行业最大的8家企业占据了75%的市场份额，市场集中度相当高。
家长最有动力参与监督，是天然的监督者，学校没有利益动机维护食堂实际服务提供者，学校也成为了监管者，家长与学校的对立将在很大程度得以缓解。如果学校将食堂视频监控和原材料采购信息均开放在互联网上，家长可以方便地进行监督。信息是信任的基础，信息公开透明了，家长与学校的信任关系就不难建立，食品安全也就不至于成为家校矛盾的焦点。
此外，满意来于选择和比较。如果规模比较大的学校（如3000人以上）能够引进竞争机制，至少有2家经营主体同时提供服务，学生有选择的权力，是不是也能够提高学生和家长的满意度呢？
将校园食品安全问题简单归诸于食堂外包，可能解气，但于事无补。调查的事实与部分家长心中的“事实”之间，如果依然有断层，那就需要信任来填充。没有填充的断层可能会在任何微不足道的“谣言”作用下，形成一场威力巨大的地震，无论如何预防，威力巨大的地震终究会伤害所有人。只有更完善的制度和更充分的信息才能拉近双方的距离，防止这样的伤害再次发生。
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