刘成良：基层干部扶贫考核得了第一，党建考核却是倒数…

【文/ 观察者网专栏作者 刘成良】

近日，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”。基层行政的负担很大一部分就源于形式主义，毫无疑问，解决形式主义问题，营造风清气正的基层行政环境，不仅能够让基层干部从文山会海、迎评迎检、材料报表中解脱出来，把精力用在解决实际问题上，而且也能让基层干部踏踏实实感受到工作带来的成就感。

形式主义是基层行政中的顽疾，其特点是重形式而轻实质，表面文章到位，却不解决实际问题。治理起来，又常常遁于无形，改头换面。因此，形式主义就如同魔咒一般，容易反反复复，治理效果很不理想。在当前阶段，扶贫工作已经进入了攻坚拔寨的关键期，乡村振兴战略也已经全面开局，整治地方行政中的形式主义、减轻基层干部负担刻不容缓。

笔者在西南A乡镇调研的时候，关于基层行政中的形式主义问题，曾和乡镇党委书记有过非常深入的交流。他对于当前基层工作中的形式主义问题感到既困惑又无奈。为了搞好扶贫工作，上级政府时常组织各乡镇一把手外出学习其他地方的扶贫经验，但有意思的是他发现很多乡镇主职干部不是去详细关注别人如何发展产业，搞好实质工作，而是拿着手机去拍各种展板、扶贫材料。对此，他就很困惑不解，乡镇党委书记要考虑全局、把握方向，如果将精力都放在材料方面，那脱贫攻坚就完全走错了方向。

更让他感到无奈的是，这位党委书记在脱贫中将产业作为地方发展重点，想方设法找项目、拉产业，乡镇的脱贫产业也的确取得了比较好的成绩，在年终政府的脱贫攻坚考核中取得了第一名的好成绩。但是，即便如此，他依旧成为了被上级政府约谈的对象，原因就是没有将党建与脱贫在材料中包装起来，导致党建工作在考核中排名倒数。

工作中的扶贫干部

当前，形式主义的表现复杂多样，既有老问题，又有新现象，究其根本，形式主义产生的原因主要有以下几个方面：

**其一，从治理体系来看，乡镇作为国家权力的末梢，需要负责具体政策的落实，但是在实际的地方行政中往往面临着权责利不匹配的问题。**尤其是当前地方行政中，过去基于信访领域的“属地管理、分级负责”原则也被广泛应用于其他领域，虽然这样有助于把问题化解在基层，但是也成为了地方治理体系中转移责任的利器。与此同时，根据我国政府管理下管一级的原则，上级政府和部门掌握着对基层政府的多项考核权，使得自上而下的责任转移变得更加“顺理成章”。

乡镇政府就成了地方行政中的夹心层，一方面要面对上级各个部门的责任转移和各种考核，另一方面还要直接和政策执行对象打交道，扮演着沟通国家与社会的角色。由于一线行政中时常面临各种突发问题，并且很多问题的解决路径也超越了基层的治理权限。无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，归根到底都需要基层干部去执行，而一些地区为了保障政策执行效果，盲目让基层立各种军令状、责任书，动不动就是文山会海，将责任全部压到基层。

在西南B镇调查的时候，笔者当时想不明白为什么乡镇干部要频繁到上级各个部门去开会、要签这么多的责任状，在和镇长的深谈中，他解析了这个秘密：诸如脱贫攻坚等是重要的政治任务，出了问题要受到严厉问责；由于乡镇要对接上级多个部门，这些部门虽然负有治理之责，但是又很难直接参与，就通过开会、发文的形式将乡镇纳入到权责体系，将责任压实到基层；这些任务布置下去，不管基层能否完成，至少将来追究责任的时候，一些部门都可以推脱工作已经部署到位，受到的牵连也会更小。

当然，一些地方村级治理比较有序，乡镇也会进行把责任向下转移，和村两委干部签署责任状。责任状从本质上是为了唤起相关管理者的主体性和责任感，本无可厚非，但是在实践中，却演化成为了一些地区政府逃避责任的法宝，以至于责任状满天飞，基层不堪重负。

**其二，从治理能力来看，一些地区孱弱的治理能力难以承担复杂的治理任务，只能通过搞形式来应付，造成政策执行绩效打折扣。**以精准扶贫为例，为了精准的达到治理目标，政策在制定-执行-监督-评估等环节都设置了严格的程序来保障目标的达成，但是这也客观上造成了复杂系统的高成本治理。这就与政策执行环境产生了一种悖论，即要在最落后的地区实施最先进的政策，期间的治理难度可想而知。

中西部多数地区的乡镇政府工作人员不过几十人（公务员编、事业编），东部地区的基层政府人力不足可以通过购买社会服务来解决。而中西部贫困地区政府财力匮乏，很难采用同样的办法。而与此同时，多数贫困地区之所以贫困就是因为恶劣的自然环境，地广人稀，地方政府治理难度又很大。尤其是公车改革之后，笔者调研的几个乡镇仅保留四五辆公车，公共交通又不发达，乡镇干部下乡都是难题。基层政府的解决办法是将任务集中分解后，几个人共用一辆车，下村后忙活一天，吃饭都要在农户家中解决。

在这样的环境下，很多工作认真落实起来的成本极其高。笔者曾参与过西南C镇的贫困户疾病筛查登记工作，接到上级通知时就要求四天后上报结果。全镇有近万名贫困人口，分布在三百多平方公里的山区，《贫困人口疾病筛查表》设计的又非常复杂，涉及到很多医学专业名词和数据，只能填写代码，方便表格以后统计录入。笔者测算过，如果认真填写每份表格，少则半小时，多则一小时。乡镇干部虽然忙忙碌碌做了好几天，但是效果只能马马虎虎应付过去，更关键的是这些材料除了统计意义，没有其他任何实质意义。

除此之外，还有很多材料统计工作是通过闭门造数据的办法来执行。调研期间，正好遇到农业部门向乡镇催要统计材料，笔者还担心负责各项工作的干部能否在规定时间内完成繁重的任务，得到的回答是没什么难度，按着往年的标准，变几个数字就行，也不难。面对繁杂的治理任务，基层干部只能按照轻重缓急分类治理，重要的集中精力来做，一般的就采用这种手段应付。

孱弱的治理能力使得一些地方的基层干部只能通过 “使巧劲”、“造亮点”来满足上级的考核。在西南D镇，乡镇为了营造产业发展的亮点，用行政命令来强制农民改种高粱。调研期间就看到这样一则有意思的通知：

“根据省市县规定，为进一步调整产业结构，优化种植作物，稳定增加村民收入，镇党委政府严令，镇域305省道和二级公路沿线及集镇周边严禁种植玉米，改种高粱。请大家自觉遵守勿误。违者，镇里将组织工作队进行强制铲除，其经济损失由种植玉米农户承担。”

在中部E镇调研，乡镇为了造扶贫亮点，花钱给农户家粉刷墙壁，仅一个村庄刷墙就要耗费500多万。

**其三，从治理手段来看，技术治理等手段的过分倚重耗散了基层干部的工作精力，在一定程度上产生了本末倒置问题。**各级部门为了保障脱贫攻坚的工作质量，不断强化对政策落实的考核和监督，同时还运用了大量技术治理手段完善政策监督。这些出发点原本是好的，但对于基层而言，需要面临的考核就越来越多。由于一些考核对基层工作具有一票否决权，扶贫干部不得不把精力转移到应付考核上面，压缩了落实任务的时间和精力。

伴随技术治理应用的是各种信息系统的建立，这些系统需要录入大量的数据来实现对政策过程的控制。由于信息系统数据录入完整性与有效性成为了上级考核基层工作的重要指标，这些加大了扶贫干部的工作量：按照统计标准入村入户调查；把这些纸质调查数据录入信息系统；再根据上级反馈的问题反复核查数据。每项流程都要花费很多时间，而扶贫干部的时间总量是有限的，面临的任务又比较繁多，结果很容易造成一些任务的完成效果不理想，同时还增加了被问责的风险。

除此之外，痕迹管理以及对材料工作的过分强调，势必造成考核结果的偏差，为了应对考核，基层干部不得不将材料工作作为重中之重，从而挤压完成其他工作的空间。笔者调研的不少省份都对材料工作有着较高的要求，有的地方为了保持材料的形式美，要求扶贫材料填写不能有一处涂改；有的为了显示扶贫干部的工作量，要求大量的扶贫材料必须由扶贫干部手写；有的在扶贫材料的装订上面有着各种要求，照片一定要彩印，不同类别材料的纸张规格不同，A3、A4、B5等。

作为反贫困政策的直接落实者，扶贫干部需要更多地时间和空间融入基层。农村工作琐碎日常化的特征决定了扶贫干部的工作形式应该是灵活多样的，与农户拉拉家常，化解村庄社会的矛盾纠纷，随手做一些力所能及的事情，或者为村庄发展协调项目。这些工作很难在具体的、形式化的考核中反映出来，也很难被既有的技术手段记录。

“脱贫”声明

破解形式主义魔咒，仍然任重道远

形式主义作为行政系统内的顽疾，很难被立刻消灭，需要系统治理。治理形式主义还要警惕形式主义以新的变种出现，即用形式主义来反形式主义。如果仅仅将当前出现的形式主义归结为地方政府的作风问题，恐怖有失偏颇。

从地方政府实践来看，原本薄弱的治理体制承担着复杂的治理任务，尽管有各种力量的加持，但是似乎很难摆脱地方治理能力孱弱的底色。因此，破解形式主义魔咒，强化基层治理能力是关键。与此同时，还需要进一步理顺政策执行的体制机制，给予基层干部充分的信任和空间去脚踏实地的落实工作，而非将其囿于材料和考核之上。

对于基层工作的监督考核原本是为了保障目标能够有效达成，及时发现问题予以纠偏。但是，过于密集的监督考核事实上给基层治理造成了很大的负担。有的工作刚开展就要面临迎检问题；不同部门对基层工作的督查意见并不统一，甚至相互矛盾；一些大领导或媒体关注的重点区域，甚至还出现督查工作的比落实工作的还多的怪现象。这也说明，当前不仅需要基层政府提升治理能力，还要提升政府监督能力。

技术治理固然重要，但是也要充分的认识到在当前阶段对于技术的过分倚重意味着要付出极大的治理成本，尤其是对于偏远地区来讲，技术治理发挥的绩效仍然比较有限。否则，一味强推势必造成形式主义问题的反复。因此，还需要重新审视简约治理在欠发达地区的价值。化繁为简，真正做到为基层干部减负，使其能把精力投入到更有意义的工作中去。

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