诸大建：上海垃圾分类，决战2030年
【2019年春节前，上海市十五届人大二次会议表决通过了《上海市生活垃圾管理条例》。在2019年的两会上，上海市长、人大代表应勇也提到，要打好污染防治攻坚战，在全市全面推开生活垃圾分类，努力使垃圾分类成为新时尚，让城市更有序、更安全、更干净。
对于上海市如何开展垃圾分类和处理的工作，同济大学可持续发展和管理研究所所长诸大建在演讲时提到，可以参考东京的处理方式。以下为演讲全文。】
我从三个方面展开。第一，与东京相比，上海垃圾分类和处理现状。第二，东京如何实施垃圾革命，哪些经验值得上海借鉴，并挖掘某种后发优势。第三，垃圾革命的更高目标是建设循环经济社会，上海需要确立更长远的目标。
一、与东京相比，上海存在两个落差：垃圾排放量高、处置结构落后
2006年至2014年，中国生活垃圾处置的现状表明，一方面，垃圾总产量持续增加，人均垃圾产量也不断增加。另一方面，垃圾处理结构以填埋为主，焚烧为辅。这一情况也反应了上海的基本现状，也是上海的生活垃圾处理与东京相比存在的两个落差，这都与今天的垃圾处理仍然以混合为主密切相关。所以，我们现在最主要的工作，是将垃圾从混合处理转变为分类收集，这是实现“垃圾革命”的第一步。
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以焚烧为主导，填埋为终端的处理手段更适宜东亚国家
我作为核心专家参加《上海城市总体规划(2017—2035年)》研究咨询，曾经看到环卫部门提供的一份数据，截止2015年左右上海生活垃圾焚烧处理占比36%，填埋处理占比50%，包括堆肥等方式的循环利用占比低于10%。2018年，上海制定了《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018-2020年)》，现在按照有关部门公布的数据推算，上海生活垃圾焚烧处理占比40%，填埋占比40%，循环利用或成为资源化垃圾的占比在20%左右。
2015年东京生活垃圾焚烧处理的比例高达75%，填埋处理占比3%，这个数据已经相对稳定。这种情况与上海的情况不同，东京将焚烧作为生活垃圾的中间处理手段，填埋作为终端处理手段，不是直接填埋垃圾，而是对焚烧过后的灰烬进行填埋。东京生活垃圾循环利用占比20%，事实上，这一比例与欧洲国家相比并不算高。通过上述对比可以看出，上海与东京的落差之一是，垃圾处理尚未转变为以焚烧为主导、填埋为终端处理的模式。而对东亚人多地少地区的超大城市来说，这是一种具有适宜性的垃圾处理模式。
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欧洲各国生活垃圾的处置结构与亚洲差异较大。欧盟28个国家2013年生活垃圾处置结构显示，德国、英国与荷兰垃圾回收的占比最高，28个国家总体循环利用的比例也比东京高。
总体上，全球垃圾处理结构包括三种情况，一类是人少地多，例如美国、澳大利亚和加拿大等国，垃圾处理以填埋为主导。另一类人口密集、土地面积小的国家多以焚烧为主。第三类是那些垃圾循环利用率较高的国家，则与它们垃圾结构中的餐厨食物较少有关。
1998年我写最早的循环经济论文的时候，参照的对象主要是德国，后来我越来越觉得日本特别是东京的做法对上海有强的借鉴比较意义。
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人多地少、厨余垃圾较多……多种相似性决定东京为对标对象
上海2035要建设成为具有世界影响力的现代化国际化大都市，要求瞄准国际最好水平和最高标准，因此上海城市发展经常对标纽约、伦敦、东京和巴黎。在垃圾处理问题上，为什么上海对标东京更加合适？因为上海与东京具有三方面的关联性。
第一，都是东亚人多地少的国家，无法利用大规模的土地填埋垃圾，所以不得不选择焚烧垃圾的方式。东京垃圾革命的第一步就是用焚烧替代填埋。
第二，都素爱美食，生活习惯与消费结构有相近性，厨余垃圾比较多。因此，需要攻克将厨余垃圾与其他垃圾进行区分处理的难题。
第三，东京的人口结构、城市空间架构与上海非常相近。东京的垃圾经验主要源于东京都23区，相当于上海外环线内的中心城区。在大都市中心城区这样一个人口密集、空间有限的地方如何处理垃圾问题，东京经验可以为上海提供许多启发。
垃圾产量高低：人均日产垃圾1公斤为界，东京为0.8，上海1.1
2018年的数据显示，上海每年的垃圾总产量约为900万吨，除以2400万常住人口，得出人均垃圾总产量约为400公斤，即人均每日垃圾产出约为1.1公斤。这一峰值还在继续攀升。未来，上海年生活垃圾总量可能会达到1000万吨。一般来说，1公斤的尺度常被用来判断人均日垃圾产量的高低。人均每日垃圾产出高于1公斤是高垃圾排放，低于1公斤是低垃圾排放。
1989年，东京人均年垃圾排放量达到最高值人均600公斤，日人均1.6公斤，当时的人均GDP约为2万美元，与上海2018年相当。此后随着强制推进垃圾革命，人均垃圾排放量开始进入下降通道。目前这一数值已降低至0.8公斤，为历史最高点1.6公斤的一半。
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衡量城市的垃圾与经济关系，有一个垃圾生产率的概念，也可以称为垃圾的经济密度。以人均GDP2万美元与人均每日垃圾产量1公斤（人均年垃圾365公斤）为分界，可以分为四种不同的类型。人均GDP2万美元以下、垃圾产出低于1公斤的是中低收入低垃圾，人均GDP2万美元以上、垃圾产出高于1公斤则是高收入高垃圾。
2018年，上海人均GDP达到2万美元，但人均垃圾产出也高于1公斤，已跨入高收入高垃圾的行列。而东京经过30多年的努力已经进入高收入低垃圾的期望区间。因此，上海未来有两种选择，一是随着经济增长继续保持人均垃圾的高产出，经济增长的同时生活品质退化；二是通过垃圾革命实现人均垃圾低于1公斤的目标，建设生态友好的宜居城市。如同东京的垃圾革命一样，上海垃圾革命的目标应该是让经济增长与垃圾排放脱钩。因此垃圾革命是没有退路的选择。
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二、东京垃圾革命演进的关键节点，2000年以前的三个阶段
东京垃圾革命是如何进行的？它对上海现在的顶层设计，进行系统的、完整的、大格局的规划、建设与管理有哪些帮助？对上海的垃圾处理结构的转型又有何启发？
1960-1970年代的第一阶段：以填埋为主导，引发“东京垃圾战争”
东京的垃圾革命，以2000年建设循环型社会为分水岭，可以分为两个大的时期。之前的重点是处理垃圾，之后的重点是减少垃圾。第一个时期经过了近三四十年的演进，可以分为三个阶段。
第一阶段是1960-1970年代以填埋为主导的集中处理阶段。在这一阶段，东京以垃圾填埋为主的处理方式引发了百姓的不满，导致了“东京垃圾战争”，并成为垃圾革命的导火线。
当时，东京的全部垃圾都送到江东区等海湾地区进行填埋，这些未经分类的垃圾中，有很多厨余垃圾，在江东区导致了严重的大气污染与卫生问题，民众开始反抗。加上当时都政府曾经策划在杉并区建造垃圾焚烧厂，当地市民反对，继续把本地的垃圾运往江东区进行填埋。江东区的民众认为不公平，后来发展到拒绝所有来自外区的垃圾，在马路上挖坑拒绝垃圾车进来，由此成为著名的“东京垃圾战争”事件。
1971年东京都政府宣布发生了垃圾战争，随后上上下下进行了长达四年的谈判，最后决定东京都23区各自在自己区域内建造垃圾焚烧厂。东京的垃圾革命就是这样在被动的情况下开始的。
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引入先进焚烧技术，东京都焚烧厂如同博物馆，可拍婚纱照
垃圾战争的结果是，都政府、各区政府、老百姓共同参与制定了一项规定：采取垃圾焚烧的模式，后来将其称为“中间处理”，而将填埋称为“终端处理”。焚烧处理由23区各自处理，终端处理由东京都政府统一在填埋厂进行。从那时起，每个区都开始建造焚烧厂，迄今为止，东京都23个区共有21个焚烧厂。
因为各区都要建造焚烧厂，而东京又是城市密集地区，迫使各区必须采取影响最小的焚烧技术。于是，各区从瑞士、德国等焚烧技术先进且都是人口密集的欧洲大陆国家引入焚烧技术，经过日本式的改造，成为非常先进性的焚烧技术。另一方面，由于这些焚烧厂都建在市中心，这对日本的焚烧技术提出了一个挑战，迫使他们寻找新的应对措施，特别是选择在靠近政府大楼旁边建设焚烧厂。
去过东京都焚烧厂的人会发现，焚烧厂是按照城市基础设施建设的最高标准设立的，高大上如同城市之心的博物馆。焚烧厂包括了垃圾的综合利用，例如焚烧的余热既可以变成温水游泳池，也可以为周边的社区供热。焚烧厂可以自由参观，现在许多日本青年还选择到焚烧厂拍摄婚纱照。这就是日本的焚烧技术，他们称之为“在夹缝里建焚烧厂”。
1980年代的第二阶段：可燃垃圾焚烧处理，不可燃垃圾以填埋为主
1980年代东京垃圾革命的第二阶段，是从垃圾混合走向垃圾分类的起始年月。但是当时的分类非常简单，只分成可燃垃圾与不可燃垃圾两类。其中可燃垃圾是焚烧处理，不可燃垃圾以填埋为主。但在填埋量大幅降低，焚烧变成主导之时，填埋就从并联变成串联，成为了处理焚烧后飞灰的终端处置手段。1990年代正式焚烧是中间处理模式，填埋是终端处理模式。1980年代，东京都垃圾焚烧的比例增加，填埋的比例在1989年达到峰值，然后逐渐减少。到2014年，填埋量只占3%，已经比高峰时期减少了85%。
1990年以后的第三阶段：分出大件垃圾，资源化利用增加
第三阶段是1990年以后到2000年，这是东京都23区在垃圾革命中的一个非常重要的节点。当时，东京开始进一步区分资源垃圾和大件垃圾。首先，将大件垃圾从原来的二分类中拿出来变成三分类。在1990年之后，进一步区分资源垃圾，回收利用和资源化逐渐增加。资源化的比重逐渐升高后，填埋的比重逐渐降低。
总体上看，东京垃圾革命的第一时期是通过填埋为主，到焚烧替代填埋成为主导，之后资源化增加并且对大件垃圾收费这样三个阶段发展过来的，这对于我们现在理解垃圾分类有很大帮助。现在，日本的生活垃圾是五分法，即除了有毒有害垃圾之外，分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾、大件垃圾，这是三个发展阶段累积而来的结果。
东京都的第四阶段是2000年以来，提出了建设循环经济社会的概念，这是要从处理垃圾升华到减少垃圾与避免垃圾。
三、上海具有后发优势：借鉴东京经验综合变革、社会联动等
1990年代，东京都实现了垃圾革命第一战略的目标，即一方面垃圾排放量达到了峰值，另一方面焚烧替代了填埋成为主导，这也是上海现在开始的垃圾革命要实现的第一步目标。
如果上海行动计划达标，与东京差距可缩小到30-40年
2018年上海发布的“垃圾分类三年行动计划”提出，到2020年上海所有区实现生活垃圾分类全覆盖，90%以上的居住区分类效果要达标。假如到2020年，上海能够实现以焚烧为主，那么和1990年的东京都比，则是三十年的落差。如果到2030年，垃圾排放量能够达到峰值，与东京都就是四十年的落差。这样对上海建设社会主义现代化国际大都市是重要挑战，也可以将其视为一种巨大的压力，促使上海能够在垃圾革命上没有退路可走，不得不加快速度。
反过来，我们应该有这样的信心：如果从2018年开始启动垃圾分类，到2030年我们通过转化垃圾处理的结构，不仅垃圾排放量达到了峰值，而且人均排放量从一公斤以上减少到一公斤以下，那么就可以说上海利用后发优势，通过十几年的追赶，实现了赶上国际先进水平的目标。
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上海有三大后发优势，上下联动和生态之城目标非常关键
虽然上海现在的垃圾处理能力是落后的，但是可以看到在垃圾革命方面有三大后发优势。
首先，从对象上看具有“综合”的优势。东京的垃圾分类是分步走过来的，上海作为追赶者可以在起步的时候就综合集成。上海目前将垃圾分为“有害垃圾、可回收物、湿垃圾、干垃圾”四类就是这样的意义，一开始就把资源回收利用、堆肥、焚烧、填埋等处理方式集成起来，综合进行推进。虽然在推进中，主导部分会有先后之别，但总体上是综合地进行变革。这是上海垃圾四分类承载的后发优势。
第二，从过程上看具有“倒逼”的优势。原来处理垃圾的方式是前端不解决垃圾产生的问题，有多少产生量，末端就处理掉多少，就建多少处理设施，这种后端处理是被动的。而现在采取的战略是，假定人均一公斤垃圾是最高值，那么就要以此为界限，设定填埋、焚烧设施的最大容量，通过框定容量不扩张，倒逼前端的分类收集和资源化利用，在源头上减量和分类。上海三年行动计划提出2020年的干垃圾清运量要比2019低就是这样的意义。
第三，从主体上看是“治理”导向的后发优势。这是东京在垃圾革命中的非常重要的经验，形成政府、企业、社会的铁三角。上海1996年以来就试验垃圾分类，主导的方式是部门管理而不是社会治理。现在的垃圾治理是全社会的动员和参与。在政府层面，是从原来环卫部门的部门主管变成各部门的联动；在社会层面，是市民社会的自下而上的参与和草根创新；在企业层面，是垃圾革命中加强市场化的变革。这样的治理结构，将垃圾分类从部门的行动变成了全社会的大合唱，有助于加快垃圾革命的进程，缩短垃圾革命的时间。
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四、垃圾革命的高目标：通过循环经济建设“无废城市”
2000年开始，东京在实现了垃圾革命的第一步——完成垃圾分类、焚烧主导和源头减量之后，开始了垃圾革命的第二步，要实现一个更高的目标——建设循环型社会，这就产生了一个新的概念叫做“无废城市”。
建设“无废城市”是高目标，需减少垃圾产生量
现阶段，我们还只是尽量减少末端垃圾处理量，用焚烧代替填埋。“无废城市”的概念是要求城市物质流实现闭环，尽量没有废弃物排放。换句话说，是要把填埋和焚烧这样的处置方式最小化。当然，要100%达到无废是困难的。
一般来说，如果垃圾处置的量少于10%，就可认为已经接近了“无废城市”的标准。如纽约现在的垃圾处理主要以填埋为主，纽约的无废城市计划是到2030年填埋量减少90%，只剩下10%由填埋处理。其他都在生产和消费环节，通过循环经济模式加以避免和减少。这是垃圾革命的最高境界，也是提出循环经济的真正所向。垃圾革命的高目标要求没有废弃物排放，或者只有少量废弃物需要末端处理。这是一个更大的挑战，上海的最终目标也要向最高标准看齐。
要成为无废城市，最重要的一点是减少产生量的问题。垃圾的资源化利用是减少垃圾处置量，进行再循环（Recycle）。但是这只是循环经济和循环发展的最低要求，更高的要求是再利用（Reuse）和减量化（Reduce）。垃圾革命的高目标就是围绕这三个R来实现的，所谓循环型社会就是3R社会。
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提高资源生产率和循环率、降低处置量
日本的循环型社会发展规划，用1990年作为基准年或者底线来计算，按照物质流的出口、中间、入口提出了三个目标，战略目标可以概括为“一低两高”。
首先是处置量要降低。日本计划在末端处理阶段大幅度降低垃圾末端处置率，目标是2010年比1990年的末端处理减少75%。
其次是循环率要提高。日本计划经济社会过程中的资源循环利用率比1990年提高80%。资源循环利用不仅包括末端的堆肥和资源再生利用，更包括产品的反复使用、用服务模式替代产品拥有模式等几种情况。
再者是资源生产率要提高。进口端的资源生产率，就是将资源消耗与GDP进行比较，大幅度提高单位资源的GDP产出，这个概念相当于上海领导现在经常提及的经济密度。经济密度通常被认为是单位土地的GDP产出，但是这一概念同样可以运用在垃圾问题上。循环经济非常关注的是资源生产率，城市运作需要水、地、能、材等各种各样的资源。资源进入生产和消费中，经过加工变成产品，经过消费实现效用，最终无用的部分变成废弃物，这是一个物质流的全过程。日本的规划是进口端的资源生产率要有大幅度提高，比1990年提高100%。
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上海垃圾革命的更高战略：通过循环经济走向低废无废城市
总结以上的内容，我可以概括说垃圾革命包括两个阶段、两种思维。我们现在的思路重点是垃圾的无害化处置方面，兼顾资源再用减少处置量，这是垃圾革命的低级阶段。
从物质流的全过程看垃圾问题，最高状态的发展是物品分享，用物品的分享替代物品的拥有，这是减量化。第二个状态是物品的反复利用，例如，用玻璃杯替代一次性水杯，这是再利用。第三个状态是资源化，这是再循环，让垃圾转化为生产中的二次资源回收利用。第四个状态是无害化处置，包括焚烧和填埋。我们垃圾革命的第一阶段思路，重点是解决排放垃圾的无害化处置和资源化减量，最终的革命是要进入以物品分享为主的高级状态，用较少的物质资源消耗提供较多的经济社会效用，建设成一个既幸福美满又低废无废的城市。
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因此，上海的垃圾革命面临着两个重大任务，需要一个阶段接着一个阶段的撸起袖子干。第一，先解决当前垃圾分类问题和排放量达到峰值问题。这一问题要在2030年之前能够决一雌雄。第二，我们要有更高的战略，即走向一个低废、无废的循环型社会。焚烧、填埋都只是过渡方式，关键要看这个城市能否从源头，从生产和消费的过程中消灭废弃物。
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