给基层减负，到底该怎么减？

本文转自微信公号“侠客岛”（ID：xiake_island）

呼吁多时的给基层减负，终于迎来一个重要通知。

3月11日晚上，中办印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》全文公布。《通知》说，2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。

而2019年正式被确定为“基层减负年”。

出击

十八大以来，中央狠抓作风建设。四风中的两个，即享乐主义、奢靡之风已经大为收敛，但这两年，形式主义、官僚主义却屡禁不绝。尤其反映在基层治理上，因形式主义、官僚主义造成的基层干部负担过重、压力过大的问题，已经严重影响基层正常工作的开展。

比如督查检查考核工作太多太滥、文山会海重新回潮、痕迹主义代替工作实务等等问题，侠客岛曾多次发文，基层的岛友也是踊跃留言，但不少基层干部依然困惑：“为什么一直在提，我们基层却从来没有变化？”

去年10月，中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对督查检查考核工作明确监督主体，提出要压缩50%以上督察检查考核事项。

这次的《通知》，是继去年之后，中央对形式主义整治的又一次重拳出击。

心态

那么，基层干部的心态又是怎样的呢？

岛叔在基层调研发现，绝大多数基层干部真是任劳任怨。客观而言，这几年基层承担着三大攻坚战的任务，绝大多数干部是理解的，也是愿意为此付出的。在岛叔调研过的多个贫困县，几乎都有倒在扶贫一线的基层干部——他们或因劳累过度而倒在工作岗位上，或因意外倒在扶贫路上。

但给基层干部负担最大的，很大程度上是精神负担，是累死累活还得不到承认的受挫感。

他们抱怨的是，做实际工作的同时，为什么要花大把的时间去做一些无用功？比如一些“痕迹主义”的工作、天天填表汇报，仅仅是要向上级证明自己做了事而已。而上级来督查，非要挑毛病，有时是“鸡蛋里挑骨头”，甚至挑的问题根本不照顾基层治理规律。

“我干了这么多工作，为什么上级来个督查就能轻易否定？”这种挫折感，来自于频繁的督查检查考核，根子上是源自上级的不信任。久而久之，基层干部就会产生内心抵触感，但慑于行政等级，又不得不虚与委蛇，应付了事。这其中，便产生了形式主义。

形式

人再怎么三头六臂有能力，总是超不出24小时。

就岛叔的观察，当前的乡镇、街道一级的基层，至少有一半的时间精力花在开会、整材料、陪同上级督查检查考核等“内务”上，真正的工作落实和为民办实事等“外务”工作，倒没多少时间精力了。

长此以往，基层党委政府“悬浮”于社会，基层干部脱离了群众。这种眼睛向上，也助长了扭曲的政绩观。比如，一些醒目的、标示性的政绩工程，广受某些基层领导喜欢。

岛叔这么多年做田野调查，跑的基层不算少，几乎每个地方都有自己拿得出手的“点”。这些所谓的“点”，或虚或实，但无一例外，都是供上级参观的。而那些会做材料，或琢磨上级意图搞“点”的基层干部，的确也颇受重视，晋升得也快。

岛叔看过太多让人哭笑不得的形式主义问题，比如迎检的“游戏”。

但凡上级有领导，尤其是重要领导来视察，下级就得布置好场景，设计好路线，甚至还要模拟一遍。**有一个乡镇为了让“大领导”视察时满意，县委主要领导亲自“踩点”，还特意选一个样貌憨厚却能说会道的干部做“托”，到时扮演成老百姓和领导交流。**原因何在？主要是上级领导的视察更像是一场仪式，是否看到真实情况倒是其次的。

一些领导还讲究排场，不能出意外——要是视察过程中出现了农民上访之类的事情，不仅下级尴尬，上级也觉得扫兴，嫌下面在找事。

其实，要减少基层负担，首先要上级主要领导和领导机关以身作则。否则，上面搞官僚主义，下面就会出现形式主义，基层负担就会源源不断产生出来。所以，这次《通知》指出，调查研究、执法检查等要轻车简从、务求实效，不干扰基层正常工作。这是非常有针对性的措施。

原因

其实，作风问题仅仅是产生形式主义、官僚主义的直接原因，深层次的原因还是基层治理任务重与治理能力较低之间的矛盾。

黄仁宇在《中国大历史》中反复强调了传统中国的一个现实：大国治理却缺乏数字化管理能力，因此产生诸多问题。也就是说，在一个大的疆域中，上下级之间的信息沟通是现代化治理的基础。

但实际上，在信息传递如此高效的今天，上下级之间的信息不对称问题依然严重。本质上，督查检查考核主要就是因为上级没能对基层信息充分掌握，而产生不信任。从另一方面讲，上级如果掌握不了基层信息，就无法实现其控制权，治理目标也就无从谈起。

解决上下级间的信息不对称，主要有两个办法。

一是适当分权。客观说来，基层负担重其实是常态。这是因为，我国是一个赶超型的后发国家，基层承担了大量的国家建设任务。比如，上世纪八九十年代，基层主要工作还是“收粮派款、刮宫引产”，件件都是今天看起来与民争利的“硬骨头”。但岛叔访谈经历过那个时代的基层干部，他们都觉得那时的工作虽然累，却很有干劲。关键是因为，当时的基层有自由裁量权，上级一般只注重关键指标的结果考核，并不过多干预基层工作。基层只要做出了实绩，就会有回报——无论是物质的还是精神的。

当然，那个时候粗放型的管理造成了很多问题，制造了不少矛盾，但在上下级关系上，分权与信任是调动地方积极性的重要基础，只不过现在必须要强调在党纪国法的轨道上体现分权和信任。

二是技术治理。这些年，随着互联网技术的发展，技术治理在治国理政过程中发挥了重要作用。比如，“最多跑一次”，让信息多跑一点，群众少跑一点，都是技术应用于社会治理的成功案例。还有，各地建立的大数据平台，在精准扶贫、低保等工作中发挥了积极作用。通过信息化技术，上下级之间的信息沟通变得更为通畅，自然会让基层减负。

然而，需要警惕的是，技术进步并不必然带来治理绩效的提高，如果官僚主义问题不解决，它还可能加剧形式主义，增加基层负担。

举例而言，利用微信群布置安排工作已成为基层工作的常态。但基层干部往往身兼多职，有时连微信都看不过来。又比如，网络视频会议和电视电话会议本是个节约会务成本的好办法。但是，很多基层干部反映，自从有了这个会议技术，会务成本降低了，开会的次数反而多了，同一个事情，非得开好几个会议，不然体现不了重视程度。

这次《通知》规定，“不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价”、“少开会、开短会、开管用的会”、“上级会议原则上只开到下一级，经批准直接开到县级的会议，不再层层开会”等，非常有针对性。

人才

说一千，道一万，基层减负最终还是要着眼于基层干部，为基层干部创造敢于担当、善于作为的空间。

《通知》这样说：“坚持严管和厚爱结合，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责……有效解决问责不力和问责泛化简单化等问题”，提出要“有效减轻干部不必要的心理负担”、“切实保护干部干事创业的积极性，为担当者担当，为负责者负责”。

都说得非常好！

岛叔在城管、公安等执法机关调研时，基层干部都开玩笑地说要是不背负几个处分，就不能晋升。玩笑归玩笑，但说明一个道理，“人无完人”，看干部同样要区分“一个指头和九个指头”的关系，大德不亏，人用其长。对于干部在工作中的失误，同样需要用“三个区分开来”的标准仔细辨别，避免随意问责，“一棍子敲死”。

在岛叔的调研中，很多基层纪检干部都说，约谈并不是为了处分干部，而是为了更好地保护干部。这种关爱干部的理念，尤其应该坚持。

总之，给基层减负的目的还是要激发基层的工作积极性，点燃基层干部干事创业的热情，推动实际工作。毕竟，我们事业的成败，关键还在人。

文/吕德文（武汉大学社会学系研究员）