杜佳|旧体制的临界点：联邦政府关门的前前后后
2019年1月25日，川普总统签署《2019年进一步继续拨款法案》，美国历史上最长的一次政府关门终于结束。虽然这次拨款法案只持续3周，到2月15日结束，但华府的公务员们终于可以得到一点慰藉，至少暂时不用排队领救济餐了。
（CNBC 1月17日报道，排队领救济的华府公务员。白色横幅上写着：为联邦政府雇员及其家庭提供免费食品与咖啡。）
CNBC记者采访商务部长罗斯：“部长先生，有报道称，有联邦公务员去收容所领食物。”罗斯表示有点困惑：“我知道，我真的不太明白，因为我已经说过，他们可以去找银行和信用合作社贷款，这些是受联邦政府担保的。即使他们30天没领到工资，也没有理由不去贷款。”
是的，没钱花，可以去贷款啊。
这次美国政府关门始于2018年12月22日，止于2019年1月25日，史无前例地长达35天。
（美国政府历次关门情况）
从卡特时代开始，除了小布什政府，美国历届政府都发生过关门，两党总统都不能幸免。但是从趋势上来讲，美国政府关门的时间越来越长了。
如下图所示，这一趋势在加速。川普此次的政府关门，创造了美国历史上的数个第一：持续时间最长、造成的经济损失最大、众议院议长第一次拒绝总统发表国情咨文。
在此期间，民主党控制的国会与川普政府围绕边境墙议题的拉锯斗争，也达到了空前激烈的程度。众议院议长佩洛西和参议院少数党领袖查克·舒默，以全国视讲话的方式严肃回应和指责川普的修墙要求，指出“总统选择了恐惧”、“劫持美国人民”。
这些都不是小事，而是美国政治中的大事。美国国内政治遇到的麻烦，可能越来越比我们许多人所想像的还要大。
广泛的影响
根据媒体报道和各部门发布的通知，笔者杜佳整理了联邦关门期间各部门受波及的人员情况。
美国政府共15个部级部门，有9个受到关门影响，另外还有至少15个独立政府机构也未能幸免。根据参议院拨款委员会的估算，共有42万联邦公务员无薪上班，38万人无薪休假。
（《华盛顿邮报》1月23日整理的各部受波及人员情况。国务院17日得到一笔经费，员工恢复正常上班。）
（美国政府独立机构的受涉及人员情况，来源是各部门下发的关门通知和媒体报道）
关于谁必须上班，谁可以休假，美国各部门都有具体的落实条款。总体原则是，从事对人身和财产安全有立即影响的关键工作的、参与有序关停部门业务的、从事其他限制性活动的雇员被称为“关键雇员”（expected employees），他们是必须上班的。
因此各部门受影响情况就会有所差异。在部级部门有4个重灾区，分别是司法部、财政部、农业部、国土安全部，涉及雇员加起来足有50.15万人。
司法部掌管美国刑律，关门意味着大量执法人员无法工作。参议院拨款委员会称有13709名联邦调查局（FBI）探员无薪上班，媒体报道称还有约5000名特工不得不离岗休假。
司法部下属另一重要执法部门缉毒局（DEA），有特工4890人，其中4399人无薪上班。
财政部的雇员全部受到影响，其中7万人属于大名鼎鼎的国税局（IRS）。也许会有企业主认为这是好事，因为没人来查税了，可是他们去申请退税和减税也没人受理了。显然这会进一步影响中央财政收入。因此1月15日，国税局下令3.6万名休假雇员返回岗位，不过却是不给工资的。雇员们怨声载道，据媒体报道有数百名国税局雇员拒绝服从命令，因为日子都快过不下去了，上班还得开车呢，“加油太贵了”。
其余的受影响部门，限于篇幅不能尽数例举。不过其中大名鼎鼎的美国航太总署（NASA）值得注意，它有多达96%的雇员离岗休假，看来美国通向星辰大海的征途，必须放慢一点，等一等他的人民，等一等国会的拨款。
这么多部门关门歇业，对美国经济的影响很大。据白宫管理与预算办公室估计，这轮关门的经济损失多达110亿美元，其中30亿美元是无法恢复的永久性损失。2018年4季度美国真实国内生产总值增长率为此减少0.1%，2019年1季度减少0.2%。
政治斗争的工具
美国政府关门的表面原因是政府的“开支法案”无法被国会通过。
但从1950年到1980年，这类“拨款失效”（lapsed appropriations）发生过7次，都没有引发政府关门的后果。
直到1980年4月25日，时任司法部长本亚明·希弗莱蒂（Benjamin Civiletti）重新解释了相关法律条款，称在拨款失效期间，所涉及的政府部门就应该关门，不然就是违反《反超支法案》。
当时，美国国会对联邦贸易委员会（FTC）“过大”的权力颇有微词。4月30日，国会在该部门经费到期之后，没有批准其新的经费，因此正好适用新的法律解释，导致该部门不得不关门。国会希望通过卡经费的手段限制该部门的权力，而美国政府部门则出现了历史上第一次关门。媒体和分析家们视其为美国国内政治斗争的结果。
可以说，从一开始，美国政府关门就不是单纯的财务问题与法律事件，而是被各种政治势力裹挟，成为政治斗争的工具。
从卡特到川普，几乎历届美国政府都有关门事件发生，而且关门的时间整体上越来越长。这意味着，美国国内的政治斗争越来越激烈，双方越来越突破底线，退让和妥协变得越来越困难。2019年1月，当年的始作俑者希弗莱蒂，接收媒体采访时怨称，“关门持续如此之久并成为政治斗争的工具，这我从来没能想到。”
围绕边境墙的两党对垒
川普领导的共和党在边境墙问题上和民主党的争执，是政府关门的直接原因。川普在多个场合表示不会退让，即使让政府关门也在所不惜。
2018年12月11日，关门前10天。川普和副总统、参议院议长麦克·彭斯在白宫会见即将成为众议院议长的南希·佩洛西和参议院少数党领袖查克·舒墨。双方讨论了政府拨款法案问题和边境墙问题。川普坚持国会拨款50亿美元修建边境墙，而民主党只同意拨款13亿美元修建栅栏。
川普称如果谈不拢就让政府关门，“我很自豪因为边境安全问题让政府关门”，“我会让政府关门”。民主党拒绝妥协。
这算是双方在议会斗争之前作了意向沟通，各自强硬表明立场。
9天后的20日，进入实操环节。众议院通过拨款法案，同意划拨57亿美元用于维护边境安全，川普发推特庆祝。这是被共和党控制的115届国会众议院给川普最后的礼物。但是法案需要在参议院以60票通过，这意味着还需要9位民主党议员支持法案。21日，川普威胁称“我们已经完全做好准备让政府关门很长时间”。民主党当然未退让，于是22日午夜联邦政府准时关门。
这是双方在议会的第一轮对垒，结果就是：互不妥协、政府关门。
两党都认为自己在执行选民意志。笔者杜佳在以往的文章中详细调查过众议院边境选区对边境墙问题的民意，两党立场各有选民的坚定支持。因此，围绕着边境墙形成的政治僵局既体现了政客们互不相让，也表明不同观念的选民互不退缩。
12月28日，白宫代理幕僚长马尔瓦尼传话称，川普表示修墙金额可以少于50亿美元。如此略作示弱的同时，川普也提出，如果得不到拨款，就要“完全关闭美墨边境”。显然，这是在“政府关门”之外又加一个砝码，继续施压。
而民主党此时信心满满，他们认为只要等到2019年1月3日116届国会走马上任，民主党成为众议院多数，他们就可以通过新的拨款法案结束政府关门。策略可以是，批准其他一些不包含修墙预算的法案，先让政府的个别部门恢复运转，绕开川普将修墙预算与政府是否开门总体绑架的阴谋。
双方各自做好谋略之后，如期进入第二轮议会对垒：1月3日，几位共和党众议员提起《完成边境墙建造和经费法案》（116届国会H.R.85），提出财政部设立专门款项用于边境墙的修建。在民主党控制的众议院，这种法案自然没有进展。
（1月9日之前国会中的拨款法案）
同样在1月3日，民主党众议员提起《2019年综合开支法案》和《2019年为国土安全部继续拨款等目的法案》。准备按策略为关门的各个部门提供拨款，但对边境墙只字未提，连边境安全问题都没有涉及。3日晚法案在民主党新控制的众议院通过，次日进入参议院，但是没啥动静。共和党控制的参议院是不会通过这种法案的，副总统彭斯甚至亲自给数位共和党众议员打电话，告诫他们没见到边境墙款项就不准投赞成票。
议会的第二轮对垒结果仍然是：僵持不下。
到1月8日为止，民主党提出H.R. 264到H.R.350，共6个开支法案，针对已关门的不同部门。议员们盘算着既然无法一次性解决所有部门，那么就来个蚂蚁搬家，一次只解决某些部门的经费问题。
这些法案的共同点有两个：第一，都没有提到边境墙问题，甚至连“墙”（wall）这个单词都没有。第二，即使能在众议院通过，也都没有了下文。
到了这个份儿上，各方的火气都很大，政治斗争开始演变为一场公开的指责大戏。
1月9日晚9时，川普发表讲话，指责民主党不关注非法移民越境等问题：“拒绝承认危机……联邦政府关门唯一的原因，有且只有一个，那就是民主党拒绝拨款支持边境安全。”
随后众议院议长佩洛西和参议院少数党领袖舒墨，公开发表电视讲话，驳斥了川普的发言。他们称，是川普执意把边境问题和政府经费问题绑在一起，在无法说服国会和美国人民拨款修墙的情况下，“大发脾气”，导致了政府关门。民主党一向支持边境安保工作，但是不同意修建边境墙，因为这是“没有效果的”。舒墨呼吁川普停止 “绑架美国人民”，“现在就停止政府关门”。
舒墨还指责川普利用白宫讲话的机会，“人为制造危机，散布恐惧，并转移人们的视线，掩饰政府的混乱”。
国会领袖对总统提出这样严重的公开指责，史无前例，预示着一场深刻的政治危机正在到来。
最后的底线：宣布紧急状态
1月4日，川普在白宫玫瑰园召开新闻发布会。他首先重申坚持建造边境墙绝不动摇的立场，哪怕政府关门几个月，甚至数年；进而提出，作为美国总统，他有权宣布国家进入紧急状态，然后绕开国会拿钱修墙。
舆论哗然。
1976年9月14日，《国家紧急状态法案》（《美国法典》第50章第1601到1651款）生效。根据该法律，美国总统有权在通知国会之后宣布国家进入紧急状态，然后动用多达123项紧急状态下的权力。
从后来的媒体报道可以看出，川普的如意算盘是，在宣布国家进入紧急状态之后，动用军费，调动美国陆军工程兵部队（Army Corps of Engineers）修建边境墙。
国会当然可以立法终止紧急状态，但既然两院已分别由两党来控制着，国会难以取得一致；即便国会取得一致，法案需要总统签署才能生效，可是为什么川普要签署结束自己紧急状态权力的法案？国会实际上失去了对总统的约束能力。因此，如果川普真的这么干，佩洛西等人只能干瞪眼。
布瑞南司法中心的法学家伊丽莎白·古伊坦（Elizabeth Goitein）说：“在我们的法律体系下，这会导致滥用权力，因为我们的体制几乎不限制总统宣布紧急状态的权力。”
事情发展到这个份上，首先已表明，国会和总统、立法机构和行政机构，以及归根结底，国会两党的矛盾，已经达到不可调和的阶段。其次，一旦川普得逞，会给以后的总统开了恶例，表示总统可以绕开国会任性地做自己想做的事情。
因此，宣布国家进入紧急状态，看上去是在法律的框架内行事，但其实将是对美国宪法体制的重大破坏。英国《经济学人》1月10日文章称，这“会导致真正的宪法危机”。想象一下，未来的民主党总统有样学样，为了通过控制气候变化法案和控枪法案，也宣布进入紧急状态。
这是美国体制真正的也是最后的底线。而且川普还想动用军队去做，这让宣布紧急状态成为美国政治的卢比孔河（Rubicon），一旦跨越，“将是悲惨的人间世界”。但是若不跨越，现有的宪法体制已经难以解决美国所遭遇的历史性政治危机。
川普的暂时让步
双方的斗争没有停息的趋势，不断加码。1月16日，众议院议长佩洛西呼吁川普取消原定于1月29日的国情咨文演讲（State of the Union Address）。
国情咨文相当于中国政府工作报告，是总统在向人民代表述职，并且规划新一年的方向。演讲一般是在国会众议院大厅举行，所以众议院议长有职责邀请总统发表，并且当然也有权力要求总统延期发表。
这是美国历史上第一次。
川普第二天便针锋相对回信给佩洛西，称既然政府关门、经费紧张，那么我也宣布取消您访问布鲁塞尔、埃及和阿富汗的公务包机。
1月19日，川普又提出支持奥巴马时代的“童年入境暂缓遣返计划”（DACA），试图以此和民主党做交易。但是民主党并不为所动，舒墨的发言人贾斯汀·古德曼（Justin Goodman）表示：“民主党态度很坚决：先让政府开门，然后再认真讨论其他问题。”
这就是在说，民主党不做任何交易，政府必须先开门。双方针尖麦芒、不断出招，已经没有回旋的余地，必须有一方做出原则性让步。
而这次终于让步的是川普。于是1月25日，川普签署国会通过的开支法案，让政府暂时恢复运转。《华盛顿邮报》称，这是“佩洛西的重大胜利”。
不过双方的矛盾并没有解决。这次的开支法案只会持续3周，到2月15日结束。且川普称并没有放弃边境墙项目，也没有放弃使用紧急状态权力的选项。如果谈不拢，到时候美国政府很可能接着关门。或者川普真的宣布进入紧急状态，调动军队建造边境墙。
笔者曾经把边境墙比作卡在两党政治中的一颗“血栓”。这个议题本来无足轻重，边境州自己都不想要修建，中央政府何必强迫？如果边境州对此有切实需求，57亿美元也并不是一个太大的代价。美国每年军费开支多达7000亿美元，省个零头出来就够了。
老布什葬礼现场
然而川普依然拿着不放，并且貌似还乐此不疲。
而更大的问题在于，共和党大部分时候都坚定地支持川普，同时共和党的选民也在支持共和党，即使围绕这个议题的政治斗争导致80万联邦公务员领不到工资，成百上千万美国人的生活受到影响，并造成了上百亿美元的经济损失。
《经济学人》调查了自上世纪60年代以来美国众议院两党议员的意识形态情况，发现两党的极化正在加剧，而这背后是选民的极化。政治上的极化会表现为愈演愈烈的政治斗争，哪怕引发斗争的议题本身很无聊。
如今，随着川普威胁动用紧急状态权力，美国政治可以说到达了一个临界点。这个运行了200多年的政治体制，或许到了需要重大历史变革的时刻了。