攻坚进城务工人员子女上学难：大城市加快建学校公平分学位_风闻

（21世纪经济报）

导读：近年来的常住人口增长大户，人口迅速增加，而入学政策一般都会优先照顾拥有本地户籍的学生，导致进城务工人员子女成为被“挤出”的群体。

刚刚结束的中央经济工作会议提出，要加快补齐民生短板，有效解决进城务工人员子女上学难问题。

进城务工人员子女上学难问题已是“老生常谈”，但被中央经济工作会议放在“加快补齐民生短板”的表述后单独列出，看得出中央的决心。

进城务工人员子女群体有多大？《2018年全国教育事业发展统计公报》显示，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1424.04万人。再考虑到全国数以千万计的留守儿童，他们在城市里潜在的教育需求更大。

事实上，大多数城市已经很大程度放开了对进城务工人员子女的入学限制，但在学位不足的背景下，随迁子女与本地户籍儿童的学位竞争中往往处于弱势，导致一部分人入学难。

公益机构新公民计划的总干事魏佳羽告诉21世纪经济报道记者，如何有效解决进城务工人员子女上学难问题，当前最重要的事情就是建学校，增加学位供给。

积分制入学只是一个筛选方法，如果不建足够多的学校的话，必然还是有学生进不去。-甘俊 摄

升学难费用高

从近年的政策来看，进城务工人员随迁子女的受教育权利越来越受到重视。

2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，要坚持以流入地为主、以公办学校为主的“两为主”政策，将常住人口纳入区域教育发展规划，推行按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费，适度扩大公办学校资源，尽力满足进城务工人员随迁子女在公办学校平等接受义务教育。

今年4月，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出推进常住人口基本公共服务全覆盖，在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。

一系列的政策支持，带来了实际的效果。国家统计局今年发布的《2018年农民工监测调查报告》显示，义务教育阶段随迁儿童在校率98.9%，比上年提高0.2个百分点。从就读的学校类型看，小学和初中阶段随迁儿童在公办学校就读的比例分别为82.2%和84.1%。进城农民工家长对随迁儿童教育的评价中，表示非常满意和比较满意的占75.3%，比上年提高了2.6个百分点。

然而，2018年仍有50.8%的农民工家长反映在城市上学面临一些问题，其中，本地升学（入园）难、费用高依然是进城农民工家长反映最多的两个问题。

义务教育阶段之后，考高中的问题更为严峻。今年1月，东北师范大学中国农村教育发展研究院发布的《中国农村教育发展报告2019》显示，进城务工人员随迁子女在流入地升普通高中仍面临较大压力。

以北京的政策为例，2013年北京出台政策，通过资格审核的随迁子女，可报考中等职业学校；然而，要想报考普通高中，则需要满足更高的条件，譬如父（或母）一方有本市常住户籍，由人力社保部门认定的属“原北京下乡知青子女”等。

《中国农村教育发展报告2019》指出，2017年全国有初中阶段毕业生1397.47万人，普通高中招生为800.05万人，升学比例为57.25%。相比之下，当年共有初中随迁子女毕业生125.07万人，但考入普通高中的随迁子女只有42.81万人，升学率仅为34.23%，比当地考生升入普通高中的机会平均少23.02个百分点。

城市争夺人才加剧入学难

进城务工人员子女入学难问题的背后，本质是学位资源短缺的现实。近几年城市争夺人才，尤其加剧了一些城市的学位矛盾。

以深圳为例，作为移民之城，深圳对外来务工人员子女称得上“友好”。今年4月，深圳教育局副局长赵立在一场论坛上介绍，“深圳65%以上的义务教育学位是提供给非深户籍子弟，解决了全国最大移民城市随迁子女的就读需要”。

但深圳仍然存在“缺口”。2016年全国两会期间，时任广东省教育厅厅长罗伟其曾指出，随着城镇化进程的加快，随迁子女的流入每年都是成万人增加。现在的问题是，钱有了，可根本来不及建学校、盖教学楼。2015年，深圳市拿出了一半的公办学位来解决随迁子女异地就学问题，却只能满足23%的随迁子女享受公办教育的需求。

佛山教育局也曾在2018年5月发布信息称，在招收完户籍生后，佛山可用于招收新市民随迁子女的学位数是30553个，预计小学政策性借读生数量将达3.8万个，学位缺口约8000个。

值得注意的是，无论郑州、深圳还是佛山，都是近年来的常住人口增长大户，人口迅速增加，而入学政策一般都会优先照顾拥有本地户籍的学生，导致进城务工人员子女成为被“挤出”的群体。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向21世纪经济报道记者分析，长期人口净流入城市，有的存在人口倒挂的情况（外来人口数量超过本地户籍居民数量），现在政策要求非户籍人口纳入公共服务覆盖的范畴，一些城市的压力很大。

多建学校是关键

中央经济工作会议提出有效解决进城务工人员子女上学难问题，政策在2020年落地的前景如何？

21世纪经济报道记者梳理发现，近三年的中央经济工作会议都把保障和改善民生作为下一年的重点工作之一，而教育又是民生工作的重要方面。

2016年的中央经济工作会议提出，着力解决中小学生课外负担重、“择校热”、“大班额”等突出问题，解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。2017年的中央经济工作会议提出，要增加对学前教育、农村贫困地区儿童早期发展、职业教育等的投入。

过去几年，针对上述问题的政策密集下发，相关治理也取得了一定成效。比如为了解决中小学生课外负担重，2018年开始了为期一年半的校外培训机构整治行动，全年全国摸排了12万余所校外培训机构。在增加对职业教育投入方面，2019年，仅中等职业教育国家助学金和免学费补助资金，中央财政就安排了181.9亿元。

这让外界看到了2020年攻坚进城务工人员子女上学难这个老问题的希望。尤其值得注意的是，2019年中央经济工作会议在民生和教育问题的表述上，两次使用了“有效”的措辞，更是让外界期待攻坚“顽疾”的政策力度。

中国教育科学研究院研究员储朝晖向21世纪经济报道记者分析，地方应尽可能减少对进城务工人员子女设置的就读门槛，同时保证公平性。“比如一些城市推行的积分入学制度，从根子上来看还是当地政府的思想观念不重视外来人员子女入学，积分的标准怎么设定？有多少人能够保证通过积分入学的方式进入到学校？”

魏佳羽告诉21世纪经济报道记者，最重要的事情就是建学校。目前中国特别是在义务教育阶段，学校存在结构性的供给不足，农村常住人口和学校在不断减少，但这些人进入到城市以后，城市公共服务的供给远远没有跟上人口的迁移速度。

“积分制入学只是一个筛选方法，如果不建足够多的学校的话，必然还是有学生进不去。”魏佳羽说。

魏佳羽还指出，建学校难一般有两个方面的原因，一是各种客观因素制约（包括资金、土地等），二是公办学校的定位问题，城市里的本地居民期待把公办学校办成好学校，甚至可以与好的私立学校相比。新建学校的标准和期望值越来越高，其实很大程度抑制了供给的迅速增加。

同其他教育民生问题不同，有效解决进城务工人员子女上学难问题，不仅要加大教育投入，还要解决教育投入的区域统筹问题，这涉及地方政府之间如何“算账”。

2015年，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，推动实现相关教育经费随学生流动可携带。

对此，教育部在今年10月一份对全国人大代表的建议的答复中称，考虑到东部省份外来人口流入压力较大，中央财政对东部地区义务教育公用经费分担比例由分省确定统一到5:5。学生无论是在城市还是农村、无论在公办学校还是民办学校就读，都可以平等享受“两免一补”政策，为随迁子女提供学位的城镇学校都能及时获得学生携带的公用经费基准定额资金。