孟延春：学习十九届四中全会精神，城市之治的系统思想与精细施策｜研讨会实录_风闻

**【编者按】**为深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，2019年11月22日，由中共央宣传部全国哲学社会科学工作办公室指导，清华大学国情研究院、清华大学公共管理学院党委共同主办的“党的十九届四中全会精神研讨会”在清华大学公共管理学院举行。清华大学文科处副处长、公共管理学院副教授孟延春作了题为“学习十九届四中全会精神：城市之治的系统思想与精细施策”的发言。以下根据孟延春现场发言整理，已经本人审定。

十九届四中全会用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，这在我们党的历史上是第一次，全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署。提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是：

到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

城市治理是国家治理体系中的一项重要组成部分，能够充分体现“健全提高党的执政能力和领导水平制度”的要求，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

第一，系统是城市治理的灵魂。

构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

城市是开放的复杂系统，各种要素的输入，各种产品与服务的输出都会超越城市的实体空间。城市之治是属于系统科学的问题，研究系统内部各分系统之间相互联系和协调互动的发展关系，以及系统和其外部环境之间的相互影响。城市之治强调系统中各部分之间的有机联系协调发展，2008年胡锦涛同志看望钱学森同志时指出，在处理复杂问题时一定要注意从整体上加以把握，统筹考虑各方面的因素，理顺它们之间的关系。现在我们强调科学发展，就是要注重统筹兼顾，注重全面协调可持续发展。

2015年底中央城市工作会议在北京举行时，习近平总书记指出：城市工作是一个系统工程。做好城市工作要顺应城市工作新形式、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。他指出，要在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展的持续性、宜居性。他强调要尊重城市发展规律，我们认为这点明了城市系统工程的关键所在。城市发展是一个自然社会历史过程，有其自身规律。必须认识、尊重、顺应城市发展的规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。

同时，为了做好城市工作提出了五方面的统筹：从空间、规模、产业三大结构强调了城市的全局性；从规划、建设、管理三大环节上指出了城市工作的系统性；从改革、科学、文化三大动力指出了城市发展的持续性；从生产、生活、生态三大布局指出了城市发展的宜居性；从政府、社会、市民三大主体推动了城市发展的积极性。这是我们强调城市多方面治理的重要系统性特征。

《“十一五”规划纲要》指出，“要把城市群作为推进城镇化发展的主体形态”。城市群在空间上的形成不是一个无序的组合，是有规律的在时间和空间上相对较近的多城市的聚集系统。它表现了两个比较突出的特点，第一个就是城市间的联系与互动，包括人口交往、资金流动、物质交换、信息交流、制度包容、文化融通等等的联系，各种联系通过交通、互联网等各种交互通道而实现，这是城市群形成的本质。同时城市群不是一个均质的状态，而呈现为实实在在有等级的城市体系，城市群内的城市都表现出不同层级和范围的核心城市的作用，其职能强度和行业职能的分工也都是有一定层级的。

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第二，精细是城市治理的根本。

城市之治要将精细化思想引入到城市治理工作中，赋予城市治理各部门职责权限和工作要求，结合城市的现状、特点、问题与发展趋势，根据不同类型工作的性质和特点，明确治理的内容与标准，优化治理流程，细化监控指标，合理设置岗位，全面落实治理责任，通过“无缝隙”治理过程，最终实现“零缺陷”目标。我们认为有五个方面比较重要：

▌1.标准是城市精细治理的抓手

城市治理精细化的一个重要抓手是标准化，在四中全会精神里也有指导性的综述就是：强化标准引导。城市的精细治理离不开标准的建立和确定，确立各个方面的标准是城市精细治理的起点。例如在城市发展细则中专门设置“城市设计指引”，从宏观和微观两个层面的规划上对设计空间、景观、环境与自然保护等多个方面的内容加以指引。根据各地区的发展类型设定不同的发展密度控制标准，对建筑高度轮廓线、市区边缘地区和乡郊地区的聚集程度与密度、各类用地的要素进行量化控制等。

▌2.执行是城市精细治理的基础

我们已经形成了很多的制度，但在执行的时候却常不到位，执行是城市精细治理实现的基础，也是成败的关键。四中全会精神提出，制度的生命力在于执行。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度，健全权威高效的制度执行机制。在城市治理当中，没有严格的执行就无法实现精细治理的持续性，精细化治理的标准就无法产生约束作用。

▌3.反馈是城市精细治理的优化

**反馈机制是城市精细治理的重要构成，反馈是对城市精细治理的优化过程。**我们在城市发展过程中，会发现很多现象或治理问题，要进行纠偏，精准设定问责机制，压减权力设租寻租空间。反馈机制不仅要对既有问题进行提示反馈，更重要的是要对城市发展中开始出现的新现象做深入的分析，对预期的效果做一些探索，对未来可能产生的积极影响和消极影响进行研究。

比如说，全国普遍出现的电动自行车的问题，实际上在使用量还比较小的时候，许多问题就已经萌生和暴露了，但却没有警醒和反馈机制，而导致了问题的积极，量变到质变。反馈机制发现的问题，还需要建立纠偏机制进行分析研判，寻求解决途径，把问题和负能量化解于苗头中，削除未来在治理过程中出现社会冲突等严重问题。

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▌4.法治化是城市精细治理的保障

**平稳有序可预期是城市治理的最高境界，需要法律法规和制度的保障。**十九届四中全会在依法治国上有很多的表述，指出必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。建立细致完善的法律法规。在城市治理中起非常重要的作用。我们还有很多城市问题，还有很多法律法规不完善的方面，比如说对露天市场、跳蚤市场等等市场的监管。同时，在治理实施过程中，要非常注重执法效果，讲究执法技巧，能够做到执法有据、用法有度。此外，相关部门之间要能协调配合和有效衔接。

▌5.社会化是城市精细治理的助力器

四中全会精神中提到，创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。城市治理是以政府治理为主导，特别是中国特色社会主义的城市治理，采用的是党建引领、政府主导、人民参与的多元主体治理模式，要发挥市场决定性的作用，同时政府要支持和鼓励社会组织参与，形成政府与各类社会组织齐抓共管的局面。实现在城市建设和发展中**依靠政府组织、企业组织和社会组织的多主体来完成城市治理，**形成一种通过建立以人为本、多主体、包容型的城市公共治理体系，由城市政府、经济组织、社会组织等以网络型、互动式的共同参与，适应市场经济体制下发展动力多元化、社会群体分化、社会信息化与科技迅速发展，谋求城市的全面协调可持续发展，促进城乡一体化，满足人的城市化、现代化的公平需求，增强城市公共治理的系统性、协调性，深化城市治理的能力，加快社会主义市场经济、民族政治、先进文化、和谐社会、生态文明的共同发展。 

系统与精细是对立统一的。城市之治的系统思想和精细施策，要求我们在认识城市各种现象的发展规律上，采用系统化、精细化的治理思想，完善城市治理体系，提高城市治理能力，建立和谐宜居、富有活力、各具特色、满足人们美好生活需要的现代化城市，助推国家治理体系和治理能力现代化。

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Editor’s Note: In the “Symposium on Studying the Spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th Party Central Committee” held in 22nd November 2019, Meng Yanchun argued that we must upgrade the urban governance system and improve goverance capacities, which are important constitutions of state governance. In order to do those, Meng said, we must adopt a systematic mind-set and stick to lean principles in designinng targeted policies.     

文字｜阮萍晶

英文编辑｜王其珍 王弘书

摄影｜于娟团队