崔之元：“治理体系”和“治理能力”的概念区分与新“三位一体”｜研讨会实录_风闻

**【编者按】**为深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，2019年11月22日，由中共央宣传部全国哲学社会科学工作办公室指导，清华大学国情研究院、清华大学公共管理学院党委共同主办的“党的十九届四中全会精神研讨会”在清华大学公共管理学院举行。清华大学公共管理学院教授崔之元作了题为《“治理体系”和“治理能力”的概念区分与新“三位一体”》的发言。以下根据崔之元教授现场发言整理，已经崔之元教授本人审定。

十九届四中全会的《决定》和十八届三中全会相比，有很多相近的提法，但在一些方面又有发展和加强。从学术角度，有几个最基本概念之间的关系值得深入思考和研究，而不是仅仅作为一种口号来看待。

**第一，**也是最重要的，是《决定》标题里“国家治理体系和治理能力”这两个概念。“治理体系”和“治理能力”应该有所区分，否则没有必要分列。习近平总书记在中央党校的讲话里曾经提及，**之所以要进行“治理体系”和“治理能力”的区分，是因为在同一个治理体系下的不同时期，治理能力可以很不一样。**所以不能把“治理体系”和“治理能力”等同起来，也不能简单化地认为“治理体系”和“治理能力”分别等于“法治”和“人治”，这样无助于深入理解《决定》。

我觉得“治理体系”就是基本制度，可以理解为马克思所说的生产关系，但在同样的生产关系基本制度下的不同时期，治理能力可能是不一样的，这就引发了很多需要深入研究的问题。

例如，“以公有制为主体、多种经济成分共同发展”可以被理解为“治理体系”，但“治理体系”本身不一定保证有效的治理能力。

十八届三中全会的全面改革决定明确提出**“以管资本为主”进行国有资产的监管**，但这句话始终没有得到系统的阐述和解读。十九届四中全会再次强调“做强、做优、做大国有资本，形成以管资本为主的国有资产监管体系，有效发挥国有资本投资运营公司的功能作用”。

如果我们从“治理能力”角度来解读“以管资本为主”，可以使这个重要提法更易于为基层干部理解和运用。以管国有资本为主，其逻辑中必然蕴含着不是以管某个具体的国有企业为主，即**对某些具体的国有企业而言，国有资本完全可以部分退出并投入到更有效的领域里。**比如可以在钢铁企业里卖出一部分股权，投到新兴科技企业持股，这样国有资本还是可以做大做强，“管资本为主”这句话才有意义。

做大、做强某一个具体的国有企业和以管资本为主的实践政策含义不同，但也并不一定在每个个案上都矛盾。从“治理体系”和“治理能力”的区分，可以更好更全面的理解《决定》中提到的“以公有制为主体、多种经济成分共同发展”和“以管资本为主”之间的内在关系。

第二，《决定》再次强调“党的领导、人民群众当家做主和依法治国的有机结合”，这可以被理解是是一种**“新三位一体”，**需要更加深入的分析。

有些人怀疑党的领导和人民群众当家作主存在矛盾，如果党什么都管，人民群众的当家作主怎么体现？

如果我们不能有说服力地回答这个问题，就意味着“三位一体”是口号，互相之间没有内在的逻辑联系。

对于这个问题，我觉得首先要明确**共产党是群众性的政党。**在人类历史上，不是所有的政党都是群众性的政党，比如英国历史上的辉格党和托利党、现在的新加坡人民群众党，必须被邀请才能入党，不能自己申请。最早的群众性政党是和马克思与恩格斯关系密切的德国社会民主党。

其次，**必须要有党内民主，**因为任何人经两个党员介绍再经支部同意后都能入党，再加上党内民主，党的领导和人民群众的当家作主就可以一致起来了。在群众性政党和党内民主的条件下，党在《宪法》之内发挥领导作用和人民群众当家作主就不会矛盾，而是有统一性的。

此外，“依法治国”和“人民群众当家做主”的统一性也需要有具体的“治理能力”方面的机制来保证。

例如，我们近几年开始探索的人民陪审员制度，陪审员是普通人，可以在任何人中随机产生，而非仅仅由具有专业知识的法官来判案。陪审员审理一个案件可能历时半个月或一个月，甚至更久，这对陪审员本职工作、工资、奖金福利待遇等不可避免地会产生一系列影响或问题，若处理不好，将会直接影响人民陪审员制度的有效运作。因此，首先应坚持建立人民陪审员制度，其次要建立解决对人民陪审员本职工作的影响等具体问题的机制。

这些都是“治理体系”和“治理能力”现代化之间的关系。

总之，我们需要对十九届四中全会的《决定》里的重要概念之间的内在关系深入研究，以避免其在实行中流于口号，从而推动建设中国特色社会主义新时代的宏伟事业。

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Editor’s Note:  In the “Symposium on Studying the Spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th Party Central Committee” held in November 22, 2019, Cui Zhiyuan reckoned the necessity to further study the key relationships among the most basic concepts, which otherwise could be degraded as just slogans in practice. For example, governance system is a basic system that can be understood as what Marx said about production relations. And, the governance capacity can be different at different periods even under the same basic system of production relations. Therefore, governance system does not necessarily translate into effective governance capacity. They are two distinct but interrelated concepts. In addition, though seemingly contradictory against each other, concepts like the Party’s leadership, people are the masters to govern the country, and the rule of law, are actually positively linked together, integrating and coordinating with each other. These internal relationships of the key notions impose in-depth research from academic.

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英文编辑｜王其珍 王弘书